法国著名思想家狄骥认为行政的本质就是“公务”，那些事实上掌握权力的人有义务使用他们的权力去组织公务，去保障和管理公务的发展，因此行政法就是行政主体直接以满足公共利益为目的的一切活动[3]。德国行政法学者莫热也认为，行政不仅是社会共同生活之形成物，而且行政要以公益为取向。笔者认为，行政公共性的最一般涵义是指公共权力主体对公共事务的管理活动，应该执行公共意志，代表公共利益，行政权力的存在和活动是为了实现社会公共目的。在一个以自由竞争为基础的社会里，个人、法人或者社会团体所直接追求的往往是局部的利益，这就需要公共权力对社会进行全面的、整体的协调和组织，从而实现社会公共利益。国内行政法著作中已经注意到这一点，如有学者把行政权的首要特征归纳为“公益性”，认为：“行政法上的行政权的存在与行使，大多不是为了职权主体自身利益，而是以国家和社会的公共利益为其目的。”[4]应该说，不是“大多”而是“所有”行政权的行使都不应该是为了职权自身利益存在的，如果行政权力主体追逐自身利益，那就失去了行政的公共性，意味着公共权力的腐败。最近一位北京居民为外地亲戚办理暂住证，有关单位收费惊人，这位居民写文章问道：“这个事情虽不大，却反映了政府追求管理目标的大问题，这种目标应该是经济效益，还是有序的、安全的社会环境？追求利润最大化是企业的目标，纳税人供养的政府提供的产品则是公共安全。这是任何企业都无法提供的，也是政府存在的目的。这个目标如果不明确，那么政府行为肯定变成了为钱管理。”“这是很危险的倾向，应该尽早扼制。不然政府成了‘巨无霸企业’，那就大大偏离了政府的目标。”这段话讲得很深刻。笔者认为，公益性是公共性概念的重要内涵，但公共性概念比公益性概念更丰富、深刻和广泛，用公共性来概括行政的最基本特征比公益性更科学、更完整。(www.xing528.com)
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