国外行政紧急权力行使的概况：杨海坤教授行政法学研究论文选

有国家就有行政，有行政必存在行政紧急权力，可以说，行政紧急权力的历史同行政的历史一样悠久。因为任何统治阶级要维护其统治秩序，不能不应付各种突发事件。法哲学的研究告诉人们：我们周围的宏观世界并不是由无秩序的、不可预测的事件构成的一个混合体，相反它表现出极大的有序性和规律性。自然界如此，人类社会也如此。但是正如自然界的正常运行也会出现例外和故障（例如人体会有癌变），社会生活也会出现出乎意料的、难以控制的危险和混乱，因此，可以说古今中外，各种社会制度下的各个国家，几乎无不存在行政紧急权力制度。

但是我们仅停留在这种一般的观察分析是不够的，马克思主义要求我们从生产关系的变更，从国家本质的体现，从阶级性质的区别来考察行政紧急权力的历史演变。行政紧急权力作为统治阶级意志的体现具有鲜明的阶级性，它在不同历史时期、在不同社会制度下具有不同的性质和特点。在人类社会发展中，即在专制的人治社会中，行政紧急权力只是统治者急功近利的工具，随其利益而行使，不会受到任何法律的制约。封建君主行使紧急权力，具有“言出法随”“口含天宪”的随意性。在近现代社会，行政紧急权力的行使在各国皆有，但有着进步与反动、民主和专制之别。希特勒法西斯滥用行政紧急权力，把德国人民、欧洲人民推入火海之中；国民党蒋介石则运用行政紧急权力残害共产党人和无辜人民；当今南非白人统治者不顾世界人民的同声谴责，长期实施行政紧急状态法，疯狂地进行种族隔离和歧视，肆意践踏人权……行政紧急权力成了反动阶级维护其专制统治的救生圈。

从民主和法治的角度去研究和运用行政紧急权力，资产阶级思想家、政治家是有其历史贡献的。资产阶级革命风起云涌之际，他们的思想家明确提出“天赋人权”“主权在民”“法律至上”等政治原则，主张“公民的权利和自由神圣不可侵犯”，同时主张行政紧急权力作为合理的需要继续保持下去，以利于资产阶级的统治和管理，著名思想家洛克在他的著作中指出：由于立法者并不能预见所有可能对社会有益的东西加以规定之，所以按照普通自然法，操握权力的执法者在国内法没有指明方向的许多情形中有权为社会利益利用权力，直至立法机关能按当时情形之需要召集起来对该情形予以规定之……。其实，在某些场合，适当之举乃是法律本身让位于执行权，更确切地说是应该让位于这一自然和政府根本法，即应当尽可能地保护社会所有成员。^[1]德国社会法学派代表人物耶林进一步发挥了这一思想，他在《法作为达到目的的一种手段》一文中提出：法本身并非目的，而是为达到目的所用的一种手段。法所要达到的目的，是社会利益，是为了社会生活的安宁与发展。统治者在制定法律以后，当然应尊重法律，并培养一般国民守法的精神，以维护法律的确实性与社会秩序的安定；但是法律对于统治者的拘束，也有它的一定限度，当法律与社会利益不能两全的时候，宁可放弃法律以尊重和维护社会公益。这正如船舶在遭遇海难时，船长为了维护乘客与船员的生命，不得不将货物拋在海中牺牲货主的利益。统治者在紧急之际，也不得不放弃平时法律的规定以维持社会公益。耶林的思想除了公开地反映资产阶级利益至上以外，也极其明确地揭示了行政紧急权力的客观必要性。

资产阶级也正是这样做的。资产阶级在推翻了封建专制统治后，为了更好地保障本阶级的利益，都把行政紧急权力作为护身法宝一样加以珍视，并尽可能在宪法和行政法中加以规定。所谓行政紧急权力，主要是政府针对战争、内部叛乱、影响国计民生的严重自然灾害、严重的传染病流行以及发生经济危机、政治骚乱等紧急情况，根据宪法、紧急状态法、戒严法、战争法、警察法、行政强制执行法等，作出宣布总动员、戒严令、实行军事管制、停止宪法和法律的某些条款的执行，直至限制或禁止公民行使法律规定的某些自由权利等紧急处置的权力。1919年德国魏玛宪法，一方面在形式上确认了德国公民享有广泛的民主权利，另一方面又规定了国家行政紧急权力的行使权。该宪法第48条规定：“联邦大总统于德意志联邦内之公共安宁及秩序，视为有被扰乱或危害时，为恢复公共安宁及秩序起见，得取必要之处置，必要时更得使用兵力，为求达此目的，联邦大总统得临时将本法第一一四、第一一五、第一一七、第一一八、第一二三、第一二四及第一五三各条所规定之基本权利之全部或一部停止之。”^[2]法兰西共和国宪法第16条规定：“当共和国体制、国家独立、领土完整或国际义务的履行受到严重和直接威胁时，以及依据宪法产生的公共权力机构正常行使职能被中断时，共和国总统在同总理、议会两院议长和宪法委员会主席正式磋商后，根据形势采取必要的措施。”^[3]根据法国宪法修正案的解释，“必要措施”包括宣告紧急状态、戒严等非常措施。许多资产阶级国家都效法法国把戒严规定在本国宪法中。美国号称西方“自由橱窗”，但他们的政治家、法学家也毫不迟疑地认为，当国家利益危如累卵时，政府权力行使决不能无动于衷，当国家出现内部或外部的严重危险时，美国总统必须能够在前所未有的和未曾预料到的紧急状况中采取行动，直至国会能够召集起来并采取必要的立法措施以应付这种特殊局面。最显著的是，美国法律允许在战争期间，政府的权力可以绝对压倒新闻自由的权力，允许政府进行新闻检査。早在南北战争时期，由于战争初期北方军队屡次泄露军机而制定了战争新闻发布规则。这一规则在第一次世界大战中沿用，战争一爆发，威尔逊总统就宣布：凡发布新闻有助于敌人者，以叛国罪论处。第二次世界大战刚爆发，美国白宫就宣布：一战时期新闻法律全部生效。战时新闻检査设专门的政府机构或军方机构执行，检査标准极其苛严。无怪乎世界报业流传一句格言：“战争是新闻自由的天敌。”(www.xing528.com)

日本的《警察法》设有“紧急事态的特别措施”的规定。该法第71条规定：内阁总理大臣在发生大规模灾害或骚乱以及其他紧急状态时，为了维持治安，如认为有特殊需要，基于国家公安委员会建议，可以向全国或一部分地区发布紧急事态布告。日本政府还在经济领域使用行政紧急权力。1973年，国际原油价格猛涨，导致物价上涨，正常经济秩序遭到破坏。日本政府认为，在经济出现异常动荡情况下，行政权力应介入物价和供求关系，包括采取紧急立法统治物价。当年日本政府制定了《关于抢购和囤积生活用品的紧急措施法》《稳定国民生活紧急措施法》，这些行政紧急权力的依法行使，对治理通货膨胀，恢复正常经济秩序起了显著的作用。

社会主义国家政府有着同资产阶级政府根本不同的阶级性质。我国是人民民主专政的社会主义国家，我国基本政治制度是人民代表大会制，政府由人民产生，对人民负责，受人民监督，为人民服务，从社会主义各国执政经验和我国政府的执政经验来看，行政紧急权力仍然不可缺少。因为在社会主义社会，还存在着国外反动势力的颠覆活动，国内还存在着一定范围的阶级斗争，还存在着不稳定因素，社会主义国家人民内部矛盾（包括民族矛盾等）还普遍存在，特别是在改革过程中会碰到许多问题和困难。因此，无论是在经济生活还是政治生活中，都有可能发生突发事件或意外事件。况且较大的自然灾害、人为事故在任何国家都不可能完全避免，因此从保障人民利益，保护囯家安全和社会秩序出发，也需要行使行政紧急权力。南斯拉夫在近几年经济、政治发展中面临曲折，1987年10月由于生产停滞，通货膨胀，民族矛盾激化等原因，引起某些地区民族骚乱和经济秩序混乱，以致发展到威胁社会制度的正常运转。南斯拉夫联邦主席团主席发表讲话，指出：国内形势十分严重，国家机关将采取宪法和法律允许的一切措施来维护宪法制度、公共秩序以及公民的人身和财产安全，包括采取各种紧急措施。1989年3月南斯拉夫科索沃自治省的阿尔巴尼亚族人闹事，联邦主席团命令国家主管机关用法律手段保证特别措施的贯彻，警察不得不用警棍和催泪弹驱散示威群众、拘留部分示威者。近几年苏联在改革进程中也出现了不稳定因素，特别是民族纠纷成为多次骚乱的导火线。为此，1988年苏联通过宪法修正案，规定苏联最高苏维埃主席团为了保卫苏联和其公民的安全必须与相应的加盟共和国最高苏维埃主席团研究之后可以宣布全国以及个别地区处于军事或紧急状态，在上述情况下，可以由苏联和加盟共和国的国家机构实行特别管理方式。1988年8月苏联莫斯科民警局宣布对反国家秩序行为持严厉立场，并用武力驱散“民主联盟”的违法集会。在切尔诺贝利核电站核泄漏事故及亚美尼亚地震灾害发生以后，苏联人民和法学界在总结防灾教训中更体会到行政紧急措施的必要性。《莫斯科新闻》的一篇文章说：现在需要有一个法律，即调节被宣布为有自然灾害危险的地区的生活的法律。这项法律将明文规定，谁和什么时候应该保证安全，并对灾害负有什么责任。苏联最高苏维埃于1989年10月2日通过决议，禁止在今后15个月中举行任何罢工，对正在“失去控制”的经济形势采取紧急措施。目前，不少国家都制定了与行使行政紧急权力有关的法律、法规。如苏联最高苏维埃主席团颁布的《苏联民警机关维护社会公共秩序和同犯罪作斗争的基本职责和权限》的法令；捷克斯洛伐克的《保安法》；南斯拉夫的《国家安全体制基础法》；匈牙利的《关于保卫国家安全和维护社会治安具有法律效力的决定》等，这些法律、法规、命令在维护本国制度方面发挥着重要作用。