我国行政法的实质渊源及杨海坤教授行政法学研究成果

研究法的实质渊源，有必要先对法的调整对象进行研究。一般来说，法的调整对象是某类社会关系，法律关系则是法律调整社会关系的结果，即只有社会关系被赋予了法律规定的权利和义务的内容时，才转化为特殊的社会关系——法律关系。在行政法的调整对象问题上，目前我国学者有两种意见，一种意见认为：“行政法调整的对象，是国家行政机关在行政活动过程中所发生的各种社会关系。这种关系称为行政上的法律关系。”这种意见把行政法律关系同行政关系视为一物。另一种意见认为：“行政法调整行政领域的社会关系，即国家行政机关，在行使行政职能过程中对内对外发生的各种社会关系。这种关系可以简称为行政关系。”^[1]这种意见把行政法律关系同行政关系加以区别，只承认行政关系是行政法的调整对象，而不同意行政法律关系是行政法的调整对象。笔者认为，从各部门法的一般情况来说，后一种意见是正确的。但行政法尚有其特殊性，即行政关系与行政法律关系特别密切，不仅行政关系可以成为行政法的调整对象，而且在许多情况下，已经形成的行政法律关系可以进一步被行政法律规范调整，形成新的更严密的行政法律关系。苏联学者开始注意这一点，如《苏维埃行政法》一书中指出：“行政法的特点之一，在于它所调整的社会关系只有在具备法律形式的时候，才能作为现实的关系而存在。这是与其他法律部门不同的。”“通过行政法规范的颁布和适用便产生了现代条件下必要的社会关系，即管理性关系。这一点，即新的社会关系的形成、巩固和发展，正是行政法的创造性作用之所在。”^[2]行政关系与行政法律关系在实际上乳水交融，在许多情况下不能截然分离。然而笔者认为现实的未被行政法调整的行政关系在一定条件下还是存在的；而已被行政法调整而形成的行政法律关系又可以进一步成为被新的行政法规范调整的对象。这就是行政法调整对象的复杂性，从而使行政法的实质渊源更具有丰富多样性。

根据我国国情，行政法的实质渊源至少有以下几种情况：

（1）社会经济关系及其发展规律是行政法的最终实质渊源。行政法的来源和发展，离不开经济基础的发展。在我国对外开放、对内搞活的过程中，我国的经济社会关系正在发生深刻的变动。国家行政管理的科学化、法制化当然必须服从、适应经济发展规律，反映经济体制改革和商品经济发展的要求。否则，行政法特别是经济行政法，就成了“无源之水、无本之木”。国务院近几年发布和批准的行政法规，大部分是反映经济体制改革成果，适应经济建设需要的。例如《企业债券管理暂行条例》《中华人民共和国技术引进合同管理条例实施细则》等，无一不是把商品经济发展规律及对商品经济有序管理纳入行政法建设的轨道，使客观规律变成人们行为本身应遵循的规范。

（2）已经建立的政治制度、政治关系、行政制度、行政关系和不断积累的行政工作经验等也是行政法的重要实质渊源。许多行政法是直接在这些制度、关系和经验的法律化过程中形成的。国外不乏这样的例子。如法国行政法中的省长建制是由原来的总督制度逐步形成的。法国大革命后，因禁止法院干涉行政机关活动，人民对于行政机关的控诉逐渐由拿破仑成立的御前咨询机关——国家参事院受理，经过长期演变，以最高行政法院为特色的法国现代行政诉讼制度遂完全定型，成为重要的行政法制度。中国行政法建设中也有不少实例。如，1987年发布的《行政法规制定程序暂行条例》，就是在国务院长期以来制定行政法规经验基础上制定出来的。总之，具有中国特色的社会主义行政法应根植于中国的土壤，并直接由总结政治体制、行政体制改革的成果而产生。

（3）外国现存的行政法、行政法律制度在一定条件下也可成为本国行政法、行政法律制度的实质渊源。一国行政法是其特定社会历史和文化的产物。不能指望一国的行政法完全适用于另一个国家，但是在相互往来密切的现代世界，对外国行政法的借鉴是常见的。例如英国的议会行政监察专员制度就是研究了瑞典等国议会监察专员制度后设置的；法国关于行政程序方面的行政法制度直接受到美国这一制度的影响。我国近年来开始着手制定国家公务员条例，把国家公务员分为政务和业务两类，这是借鉴和吸收国外公务员制度、文官制度经验，并根据我国国情需要开始建设的。随着世界政治、经济、文化、科技的发展，特别是我国对外开放国策的实施，国外有益的政治制度、行政制度将成为我国行政法建设的广阔渊源，作为“世界村”一员的中国，也将为各国政治、行政制度的发展提供宝贵的经验。(www.xing528.com)

（4）在大多数国家政党政治十分活跃的今天，政治的主张和重要政策也成为现代行政法的实质渊源。我国是实行中国共产党为领导的多党合作制度的国家，这一制度具有适合中国国情的重要特色，也是我国政党、政治制度的长处。各党派的正确主张，特别是中国共产党制定的深思熟虑、行之有效、反映人民利益和愿望的各项重要政策是我国行政法的重要渊源。许多行政法规、规章都是在有关党的政策实施以后取得成功经验后再经过法定程序制定、颁布的。例如党的十三大总结历史经验教训，提出党政分开，即党政职能分开，党的领导是政治领导，并在中央、地方和基层根据不同情况，实行党政分开的具体方式，总的目标是划清党组织和政权的职能，理顺党组织与人大、政府、司法机关、群众团体、企事业单位和各种社会组织之间的关系，做到各司其职，这一重要决策的制度化、法制化，很多都涉及行政法建设，特别是党与政府关系的法制化就直接形成有关行政法。

（5）公众舆论、要求，专家意见，以及自然科学、社会科学理论，都可在一定条件下成为行政法的实质渊源。行政法被誉为“动态的宪法”，它是宪法的实施和执行，它直接落实“一切权力属于人民”的宪法原则，并保证宪法规定的公民基本权利义务的落实。因此它直接反映公民的权利和利益。随着我国政治体制改革、国家民主化进程的深入，国家将通过民意测验、群众来信来访、新闻舆论等渠道及时反映群众要求，并制定有关法规、规章来保护人民利益。如过去制定的《中华人民共和国食品卫生法》《中华人民共和国土地管理法》和近年来制定的《艾滋病监测管理的若干规定》等都是根据广大群众的呼声制定的，其中专家的意见更引起重视。党的十一届三中全会以来，全社会正在形成尊重知识、尊重人才的风气，国家管理的重大问题正越来越多地听取专家意见，如实行专家咨询、科学论证等，从而使有关行政法规、规章更多地体现自然科学、社会科学成果，更多地反映自然规律和社会发展规律。

（6）法的理论，特别是宪法学理论、行政法学理论对各国行政法的萌芽、成长具有直接的意义。例如美国的严格三权分立理论、正当法律程序理论、“第四种权力”（管理权）理论，英国的议会主权理论、法治理论、程序先于权利理论，法国的公法私法分开理论、公务理论、限制滥用权力理论等都对本国行政法特色的形成具有指导意义。英国如果没有普通法上的越权原则就不可能产生司法审查制度，法院就不可能对行政机关的越权行为宣告无效或撤销。而对于英国宪法、行政法的叙述很多是根据学者研究的结果，例如英国行政法学家威廉·韦德写过，“公共权力机构的活动不能超过权限（越权）。这句简单的陈述可以称为行政法的核心原则”。^[3]在我国，马克思主义的国家理论、法律理论对行政法发展更有显著的指导作用，我国行政法理论正在国家理论、宪法理论的基础上独立地成长起来，对我国各类行政法的制定和整个行政法的发展有直接的指导意义。行政法理论是行政法建设的先导，没有科学的理论，不可能有良好的制度，我国学者近几年来对行政诉讼理论的热烈探讨，直接催生行政诉讼法的诞生。对于政府法制工作理论的探讨，也对政府法制工作的进展起了有益的推动作用。随着我国法学研究事业的蓬勃发展，科学的新思想、新观点、新概念势将成为行政法实质渊源的组成部分。

综上所述，行政法的实质渊源是丰富多样，源源不绝的。在改革开放的洪流中，我国的行政管理的范围更加广阔，其职能和方法更多样化，行政法参与社会管理的广度、深度也将发生巨大变化。因此我们要扎根实践，善于进行创造性探索，认真发现和开掘更多的行政法渊源，使行政法更好地为改革开放，为现代化建设服务。当然，需要注意的是，行政法的实质渊源本身还不是行政法，它是行政法的材料来源，还必须通过一定程序和形式才能转变成法律。这就需要我们同样重视行政法的形式渊源。