政府与公民的关系平等化：走向政府法治的新时代

行政法的公式被称为“政府——社会”，即行政法主要调整政府管理社会中政府与公民（包括法人）之间的社会关系。研究政府与公民之间的关系成为现代行政法学的基本理论问题。作为现代法制的重要分支，行政法滥觞于资产阶级宪制确立之后，资产阶级宪制的两大原则，即限制国家权力和保障公民权利将通过行政法——被誉为“动态的宪法”加以落实。英国法律史专家亨利梅因在他的代表作《古代法》一书中曾指出：“所有进步社会的运动，到此处为止，是一个‘从身份到契约’的运动”，“旧的法律是在人出生时就不可改变地确定了一个人的社会地位，古代法律则允许他用协议的方式来创设地位”，并且可以“从‘契约法’中借用来……成为国王和人民间一个现实的原始契约的学说”。中外历史上，都长期存在过政府不受法律支配的情形，如在罗马法中，国家机关及国家官吏均不得作为侵权的主体；在法国路易十四口中“朕即国家”；英王则长期奉行“国王不能为非”的原则，国家以主权者身份否认一切法律的约束。中国封建专制统治时间最长，国家雄踞于社会之上，老百姓除非在走投无路时揭竿而起，通常只能隶属于君王官吏、俯首听命，中国法制史上从无“公民”称谓，更谈不上公民与政府间存在平等的契约关系，近代资产阶级拼命鼓吹用“人民至上”原则代替“国王至上”原则，宣布“法律面前人人平等”，提出“法律至上”，树立非人格化的法律至高无上地位及政府必须守法的观念，从而开始了对政府与公民之间关系的新的探讨。在英国自由资本主义发展时期，法学家们提出了“法治”理论，要求政府一切活动必须遵守法律，而法律必须符合“正义”“公正”原则，要求法律在政府与公民之间无所偏袒，一切公共机关在不妨碍其执行职务的时候，和普通公民一样负有相同的法律义务和责任。英国行政法理论认为，政府与公民之间的关系适用公民与公民之间的法律，没有必要形成特殊的法律体系，虽然政府在为维护公共利益的某些行政行为中，适用的法律有时有所不同，但这些例外并不表明政府与公民之间存在不平等关系。再如法国行政法学理论认为，政府在同公民相处的关系中，政府处于某种优越地位，这种优越地位和享有的特殊权利是法律赋予的，唯其如此，政府还应赋予它特殊的义务，受到法律特别的限制。法国行政法院自十八世纪建立以来经近两个世纪演变，已公认为法国公民权利的重要保障，如明确承认国家的行政赔偿责任，逐步体现政府与公民之间的关系的平等化原则。第二次世界大战以后，民主思潮的激荡，深刻地反映在政府与公民的关系上。著名科学家爱因斯坦写道：“如果一个政府本身带有走向施暴政的趋势，那么任何一个政府本身就是一种灾祸……我们每个人都相信，一个文明的社会没有政府是不可能存在下去的。一个健康的民族，在人民的意愿和政府之间存在着不断变化的平衡，这可以防止政府变为施行暴政。”^[12]这段话是讲得何等好啊！不久前来华访问的一位美国行政法学者这样说：“行政法的基本目标是在公民受到不法损害时为他提供充分的救济……要尽可能保障在法庭面前，把个人和国家放在平等的地位上，这也是衡量行政法体系完备程度的标准。”可见政府与公民的关系平等化是民主发展的趋势，也是行政法的民主化发展方向。

借鉴各国行政法学有益的理论成分，我国行政法学的理论基础应该包括政府与公民的关系平等化的理论。首先，从“法律面前人人平等”的宪法原则出发，应该承认政府与公民在法律面前、在行政法面前平等，政府应该尊法守法，政府违法同样受到法律的追究。只有这样，我国的行政复议、行政诉讼、行政赔偿等制度才可能逐步建立起来。可见，法律形式上的平等，即法律程序（包括诉讼程序）上的平等是应该做到的第一步。

同时，从实体权利义务方面来看，政府同公民之间的关系也必然朝平等化方向发展。自从人类社会出现国家和政府现象时起，思想家们就开始思索它们未来的命运。马克思主义根据对历史发展规律的认识，指出国家和政府的阶级职能完全消亡的前景，以及从社会主义社会起，国家和政府的人民民主性质必须不断加强。在今后一个相当时期中，政府的行政命令、行政干预、行政强制仍不可缺少，在经济管理领域中政府的宏观控制也不可缺少。但是随着社会主义商品经济的发展，随着国家生活民主化的发展，政府职能多样化、政府管理方式多样化是一个必然的趋势，政府职能社会化、政府与公民关系平等化也是必然趋势。例如政府将过去包揽管辖的许多事务交给地方、企业、社会团体、群众组织去办；例如政府减少指令性计划，增加指导性计划去管理企业，消除对企业不必要的干预；再如政府以国有资产所有者的身份与企业之间用契约形式确定双方的责、权、利关系，等等。这一切表明：传统的单一的政府命令——公民服从的关系正在打破，而民主的、内容丰富的各种行政法律关系正在形成和发展。过去人们受旧的行政法观念的影响，把行政法仅仅归结为政府管理社会事务的强制性规范的总和，把行政法仅仅归结为对公民行为的命令性规范、禁止性规范的总和，现在看来是十分片面的。在社会主义改革大潮中，我国社会主体（公民和法人）的独立性、主动性、创造性正空前发挥；他们必然会在国家行政管理事务中获得更多主动权，谋取更多的权利和自由。社会主义行政法不可忽视从保障公民等社会主体的权利的积极方面去开掘行政法的内在价值，不能不把确认、保障社会主体的权利和自由作为自己的核心。从这个意义上来讲，对传统的行政法和行政法学要进行革命性的改造，要逐步创立起适合我国国情的社会主义行政法学体系。

政府与公民的关系平等化是一项理论原则，是行政法学的理论基础。当然，实现这一原则是一个长期的过程，并必然伴随着人们观念的更新。由于传统行政观念的束缚和影响，政府高高在上的观念还有很大市场。目前我国涉及行政诉讼的法律、法规已颁布一百多部，特别是治安管理处罚条例规定，被处罚者如不服公安机关裁定可以向上级公安机关申诉，并经一定程序可以向当地人民法院起诉。但在实践中行政诉讼活动还遇到重重阻力，“官贵民贱”“轻法贱讼”“权大于法”等观念仍在发生作用。据对公民政治心理的一次调查中得知：不少公民仍认为“我们的一切都是政府给予的”，即使政府政策失误，造成自己严重损失也应“绝对相信和服从政府，因为政府最终都是为我们好”。这种模糊的政治伦理观念同现代公民的主体意识还有一段距离。令人欣喜的是，我国政治体制改革正在使公民的权利义务观念逐步加强。例如七届人大一次会议上不少知识分子代表、企业代表、农民代表对政府工作提出了自己的看法和要求，同时政府也把自己的工作任务、困难开诚布公向代表汇报，我国的社会协商对话（包括政府与公民之间的对话）正逐步走向制度化、法律化。政府与社会主体的通力合作是国家长治久安、繁荣昌盛的强大动力。我国现代化建设不仅需要建设各级更加民主、更有效率的政府，而且要建立和发展政府与公民之间新型的民主合作的政治、法律关系。使政府和公民都求得对宪法、法律权威的高度认同，这是时代的需要，历史的必然。

（原载《北京社会科学》1989年第1期）

【注释】

[1]应松年，朱维究，方彦，等.行政法学理论基础问题初探［J］.中国政法大学学报，1983（2）.

[2]《马克思恩格斯文选》第1卷，第599-600页。

[3]《马克思恩格斯全集》第1卷，第479页。

[4]《马克思恩格斯选集》第3卷，第219页。(www.xing528.com)

[5]《毛泽东选集》（合订本），第971页。

[6]《列宁全集》第2卷，第290页。

[7]威廉·韦德.行政法［M］.徐炳，译.中国大百科全书出版社，1979：4.

[8]［美］伯纳德·施瓦茨.行政法［M］.徐炳，译.群众出版社，1988.

[9]应松年，朱维究.行政法总论［M］.工人出版社，1985：103.

[10]《马克思恩格斯选集》第2卷。

[11]密尔.代议制政府［M］.段小平，译.商务印书馆，1982：80.

[12]爱因斯坦：《1948年致苏联科学家的信》。