“民主”一词，源于古希腊，本意是指政权掌握在多数人手中的政体（政府）。可见，人民是主体，政府是工具；人民是目的，政府是手段。政府既然由人民产生，政府就应该为人民的利益服务，政府权力必须真正掌握在人民手中。历史上的专制政府，就是高踞于人民之上，脱离人民并与人民利益对立的“异化物”，“官僚是专于行政事务并在人民面前处于特权地位的一个特殊阶层”。[6]资产阶级革命风起云涌之际，鉴于过去封建专制的积弊，人们就开始讨论如何控制行政权力的问题，欧美一些国家的行政法往往发轫于此。孙中山先生曾通俗地解释这情况。他说：“到了民权时代，人民就是政府的动力，为什么人民不愿意政府的权力太大呢？因为政府力量过大，人民便不能管理政府，要被政府来压迫，从前压迫太过，所受痛苦太多，现在要免去那种压迫的痛苦，所以不能不防止政府的权力。”在自由资本主义发展阶段，这种从消极方面防止政府权力过大的思想在资本主义宪法、行政法中都有充分的反映，在英美法系行政法学中形成了时髦的“控权”理论，至今仍有很大影响。例如英国著名法学家威廉·韦德认为：“行政法的定义，首先可以概括地说，它是关于控制政府权力的法律。这是问题的中心。”[7]美国行政法学者伯纳德·施瓦茨认为：“我们所说的行政法是管理行政机关的法，而不是行政机关制定的法。”[8]他们的共同点是：管理管理者应该成为行政法的首要任务，行政法的主要目的是控制政府权力不越出法律范围；借此保障公民的合法权益不受侵害，用韦德的话来说：“有力的权力机器必须防止它走向乱砍乱杀。”
关于能否批判借鉴西方行政法学的“控权”理论，我国学者发表了不同意见。有的认为：“我国社会主义行政法学的理论基础不可能是研究什么‘控制权力’。只有在人民与政府处于对立的状态下，才需要控制政府的权力，以防止其损害人民利益。我们的政府是执行人民意志的，它在根本上与人民的利益一致，人民不可能自己控制自己的权力。”[9]有的学者则认为，对于“控权”理论，可以批判借鉴，加以运用，根据我国社会主义法治的需要和目的，行政法学应该研究如何防止政府滥用权力，“使政府权力的运用纳入法律轨道”。行政法可以称为“控权法”，除了权力机关作为行政机关的产生机关应对政府活动进行监督和控制以外，还应加强司法机关对行政机关违法行为的控制。(www.xing528.com)
笔者认为：对于西方“控权”理论，可以谨慎地合理地借鉴。马克思主义创始人关于人民管理、人民监督，防止社会公仆变为社会主宰的思想，实际上包含了人民控制政府的主张，马克思赞扬巴黎公社的创举，它“彻底清除了国家等级制，以随时可以罢免的勤务员来代替骑在人民头上作威作福的老爷们，以真正的负责制来代替虚伪的负责制，同为这些勤务员经常是在公众监督之下进行工作的”。[10]社会主义国家政府同人民之间的关系与剥削阶级国家同广大群众的关系有着性质上的区别；但是从权力的腐蚀性、蜕变性的一般规律来看，任何形式的政府权力，如果失去必要的监督控制，就会自我膨胀，不可遏制，以至横冲直撞。我国历史上曾是一个高度集中的行政权力广泛控制社会的国家，人民革命的胜利使政权回到了人民手中。但是从新中国成立以来的实践以及目前国情来看，由于法制建设不完善等各方面原因，政治权力，包括政府权力的滥用，违背客观规律、损害人民利益的事情时有发生，一部分政府工作人员，特别是握有权力的干部以权谋私、滥用权力、贪污腐化、严重官僚主义的情形也屡见不鲜。在社会主义初级阶段，同这种腐败现象的斗争乃是一个长期艰巨的任务。认为人民政府与人民利益根本一致而否定人民牢牢控制政府权力的必要性，理由是不充分的。何况，资本主义政府与广大群众对立的背景下的“控权”也并非真正是由广大劳动人民来控制政府，其实质也不过是占统治地位的资产阶级为维护其根本利益而作的内部矛盾调节而已。因此，对于“控权”理论我们可以借鉴，但需要注意的是：一、我们的社会主义行政法是全面的行政法，它一方面要保障行政权积极地合理地运用，另一方面要防止行政权力的滥用，因此不能把行政法仅仅归结为“控权法”；二、这种“控权”也不能简单地单纯地从消极方面去理解，“控制”恰恰是为了使行政权力在宪法和法律规定的范围内活动，行政权力的运用本身需要具有主动性、创造性，这决不是因“控权”需要而可加以抹煞的；三、“控权”是一种方法、手段，不同社会制度下的“控权”的社会性质、价值目标并不完全相同。
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