政府权力源自人民:政治学研究文选

政府作为国家的核心部分，同国家一起，不是从来就有的，而是人类社会发展到一定阶段上的产物。但是在国家及政府起源问题上，由于生产力水平及其时代、阶级的限制，人们曾作出各种错误的认识。在神权统治和专制统治时代，政府蒙上了神秘的色彩，在西方中世纪托马斯阿奎那的理论中，“一切权力都来自于神”，政府管理的权力及百姓服从的秩序，都是由神规定的。在中国古代，虽然没有上帝的观念，但“君权神授”，政府高于一切的观念却源远流长，根深蒂固。近代资产阶级革命表现了人类民主意识的觉醒，他们的突出贡献开始把政府起源从“神的意志”中解脱出来，努力从尘世社会、从人类社会关系本身来探讨政府权力的来源。英国政治思想家洛克在他的《政府论（下篇）》中宣称“人类天生都是自由、平等和独立的，如不得本人的同意，不能把任何人置于这种状态之外，使受制于另一个人的政治权力”，但由于人生而偏私，大部分人并不严格遵守公道和正义。

为了公平地保护所有人的财产和个人权利，必须有一个能够秉公惩罚侵犯他人权利的人和赔偿受害者的政府。法国思想家卢梭在他著名的《社会契约论》中指出：人类最初生活在自然状态中，由于生存受到威胁，才通过社会契约组成国家这个政治知同体，它可以分为“力量”和“意志”，“意志”即立法权力，属于人民；“力量”即行政权力，属于政府，“它是在臣民与主权者之间所建立的一个中间体，以便两者得以互相适合，它负责执行法律并维护社会的以及政治的自由”。启蒙思想家关于政府权力的来源包含着许多假设、虚构的唯心主义成分，但其论证中蕴含的政府由人民需要和意志产生的命题无疑有着积极的意义。被马克思誉为“第一个人权宣言”的美国《独立宣言》就宣称：所有的人生而平等，都具有天赋人权，其中包括生命权、自由权和追求幸福的权利。为了保障这些权利，人民设立了政府；政府的权力来自被统治者的同意，如果政府损害了以上目的，人民就有权改变或者废除这一政府，另行建立新政府。这些思想对防止专制统治，推动资产阶级革命和民主政治建设起过重要的作用。

在各国资产阶级宪制确立的背景下，资产阶级行政法和行政法学逐步发展起来。法国行政法学曾根据判例，以公共权力作为区分“公法”与“私法”的标准，“公共权力说”曾长期作为法国行政法学的理论基础，主要理论代表有奥科、拉费里耶尔等；后来由狄骥提出，政府只能是一种“公务机关”，只履行社会大众执行公务的职能，“公务说”又成了法国行政法学的理论基础；五十年代以后，法国又出现了“公共利益说”代替“公务说”作为行政法学的理论基础。无论“公共权力说”“公务说”，还是“公共利益说”等等，都说明政府总是以维护“全社会公共利益”面貌出现的，尽管如此，并不能抹煞政府的阶级性质。(www.xing528.com)

马克思主义理论认为国家和法律的产生最终根源于社会经济因素。恩格斯认为：“在社会发展的某种很低的阶段，产生了这样的一种需要：把每天重复着的生产、分配和交换生产品的行为用一个共同规则概括起来，设法使个人服从生产和交换的一般条件。这个规则首先表现为习惯，后来便成为法律。随着法律的产生，就必然产生出以维持法律为职责的机关——公众权力，即国家。”^[2]马克思也曾一言中的地指出：“行政是国家的组织活动。”^[3]可以说，政府的产生，正是人类社会的最初简单分工导致了这种公众权力机关和组织机关的产生，其初衷正是为了保护社会的共同利益。只是后来，在阶级大分裂的社会中，为了追求私有者的特殊利益，政府才由社会的公仆变成了社会的主宰。即便如此，政府的政治统治职能和公共社会职能也是并存的，“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去”。^[4]二十世纪下半叶开始，世界范围内出现国家经济化的趋势，不同性质国家的社会公共职能都有扩大的趋势，不同性质国家的行政法之间并不存在绝对的对立关系，恰恰相反，也有互相贯通、互相吸收的重要方面。因此片面的、极端的国家理论、政府理论应该抛弃，政府职能并不完全是中性的，但追求政府公共职能的高效率、高质量应是社会主义国家政府的一个基本目标。

社会主义国家和政府的产生是以人民推翻旧国家、旧政府为前提的，中国有句名言，叫作“枪杆子里面出政权”。毛泽东同志说过：“没有人民的自由，就没有真正民选的国民大会，就没有真正民选的政府。”^[5]可见，人民政府是人民意志的体现，是人民自由的保障，人民政府是在人民民主基础上产生的，这就从根本上决定了人民政府的民主性。当然，新中国成立以后我们的基本教训之一，就是在相当一段时间里，忽视了民主建设，片面强调政府的“镇压”职能，没有充分发挥政府以组织经济建设为中心的社会公共职能，特别是“文化大革命”中，各级“革命委员会”代替政府行使职能，成为贯彻“以阶级斗争为纲”，实行“全面专政”的工具，使人民民主名存实亡。痛定思痛，总结沉痛的历史教训，1982年宪法重申：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”这就从宪法制度上规定了政府权力的来源。现在从中央到地方各级人民政府都由人民代表大会产生，并定期换届，这就把政府权力的运用建立在人民同意、支持、拥护的基础上。政府由人民产生，应该是社会主义行政法学首要的理论基础。