西方国家行政文官制度的借鉴经验

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本文是二十世纪八十年代最早讨论借鉴国外经验，探索创建我国公务员制度的论文之一。在我国行政法制创建过程中，公务员制度的规范化、科学化水平正不断提升。2018年公务员法再次修订，公务员的“人民公仆”性质和“公务员任用德才兼备、以德为先”等原则得到进一步巩固。重温此文，对未来公务员制度的进一步完善仍然具有启发意义。

党的十三大报告为我国政治体制改革描绘了蓝图，指明了方向，提出“当前干部人事制度改革的重点，是建立国家公务员制度，即制定法律和规章，对政府中行使国家行政权力、执行国家公务的人员，依法进行科学管理”。建立国家公务员制度，首先应从我国国情出发，认真总结新中国成立以来干部人事制度的正反经验，同时有必要借鉴古代的、外国的（包括社会主义各国和资本主义各国）的有益经验。从某种意义上讲，社会主义制度如果不善于借鉴资本主义制度中已积累的有用的管理经验，就谈不上超过资本主义制度。当然批判借鉴决不等于照搬照抄，因为照搬照抄别国经验、别国模式从来不能得到成功。

西方资本主义国家常任文官制度，是资产阶级国家的重要支柱，是对各级常任文官考试、录用、考核、奖惩、培训、晋升、调动、解职、待遇、退休、保障以及分类管理等各方面作系统规定的法律制度。所谓常任文官，在西方各国所指的范围不尽相同，通常是指资本主义国家受雇于政府机关，而不与内阁共进退的政府工作人员；他们一经择优录用，无过失便长期任职。在英国，把从事国家日常行政事务管理的人员称为“文官”（Civil Servant），原义是文职服务员；在法国、瑞士称为“公务员”（Fonctionnaire）；在美国，称为“政府雇员”（Governmental Emp lovyee）；日本在战前称为“文官”，战后已改称为“公务员”。本文为研究上方便起见，忽略“文官”“常任文官”“公务员”称谓之间的差别。新中国建立后，对国家行政工作人员的称谓，缺乏前后一贯的法律规定，新中国成立初期《中国人民政治协商会议共同纲领》中曾使用过“各级国家机关和各种公务人员”的称谓，但以后长期废置不用，而且缺乏科学的范围界定。党的十三大文件是我们党第一次以党的文件的形式明确提出在我国实行和确立国家公务员制度，并把“国家公务员”的范围科学地界定为在政府中行使国家行政权力、执行国家公务的人员，可分为政务类公务员和业务类公务员两大类，强调业务类公务员按照国家公务员法进行管理，实行常任制。由此看来，我国业务类公务员与西方常任文官概念大体相近，对业务类公务员的法律调整，应成为建立我国国家公务员制度的主体。(www.xing528.com)

西方国家常任文官制度的确立和发展，经历了漫长、曲折的过程，它是资产阶级反对封建官吏制度，实行民主政治管理方式的产物，也是资产阶级为适应社会经济发展需要对国家行政管理不断进行变革的产物。它不同于封建时期的“恩赐官职制”，也有别于资产阶级两党制形成初期实行的“政党分赃制”，这两种制度弊端丛生，阻碍社会发展，于是在资产阶级政治统治与管理实践中逐渐使用政务官员的竞选和任期制及事务官员考试录用和常任制这两手来维护和发展资本主义，由于实行竞选，使统治阶级的头面人物，不断更新和调整政策以适应变动中的社会需要；而实行事务官员的常任制，则保证统治阶级有一支稳定的、行政管理经验丰富的文官队伍，以保障政治制度的稳定性、连续性。列宁曾深刻揭示资产阶级常任文官制度的阶级性质，他说：“资产阶级议会制的全部历史表明，更换部长的意义是非常小的，因为实际上的管理工作完全掌握在大批的官吏手中。”^[1]进一步透视常任文官制，除了其阶级性质一面外，还应该看到它合乎一般管理规律的另一面，这正是我们可以借鉴西方国家常任文官制度某些经验的依据。党的十三大提出实行党政分开，划清党和政府的职能，转变党的领导方式，加强政府系统独立负责地行使国家行政职能，这就需要国家行政机关尽快形成结构合理、功能齐全、厉行法治、富有效率和充满活力的行政决策、指挥、执行系统，并有一支精明强干、素质很高，具有专业知识和工作能力的公务员队伍，充分发挥国家行政机关的权威和权能。建立国家公务员制度是我国政治上成熟的重要标志，实行这一制度，有利于加强和改善党对干部人事制度的领导，有利于造就符合现代化建设需要的德才兼备的政务活动家和行政管理优秀人才，有利于形成行政法治状态和行政法制环境，有利于提高政府工作效率，维护我国政治制度的长治久安，达到党的政治领导与严格依法行政管理相统一、民主与效率相统一、社会稳定与社会发展相统一的目的。过去，对于西方人事制度中政务类、业务类官员划分经验的借鉴，一直是个“禁区”，现在党的十三大报告把改革干部人事制度作为政治体制改革的重要内容，并吸收外国公务员制度的经验，以适应我国社会主义初级阶段商品经济发展和政治民主发展需要，不能不说这是实事求是、解放思想的大智之举和重要进步。

邓小平同志说得好：“我们的制度将一天天完善起来，它将吸取我们可以从世界各国吸收的进步因素，成为世界上最好的制度。”^[2]笔者认为，充分借鉴西方国家常任文官制度中的有益经验，至少有以下几方面：