走向政府法治的新时代

经济行政法，就是对我国各种行政性经济法规的总称。它的调整对象，就是国民经济行政管理活动中所发生的各种关系，即国家经济行政机关对国民经济实行计划、组织管理、指导、监督、协调中所形成的各种关系。根据我国社会主义经济建设经验，特别是经济体制改革提出的要求，我国经济行政法主要是宏观控制经济的管理法。它的内容可以分为直接控制部分和间接控制部分。

所谓对国民经济活动进行直接控制部分的经济行政法，主要是国家管理经济中行政手段的法制化，即国家以权力者身份（其原因有经济、政治各方面因素）行使经济行政权，并直接干预国民经济活动。例如经济行政法可以规定国家在关系国计民生重要项目和产品计划方面的指令权；可以规定国家经济行政机关有对某些经济实体及其经济活动行为行使命令、禁止、批准、撤销、确认、许可、免除等方面的权力；可以规定对各类经济行政案件的处理程序、诉讼方法等。这类经济行政法律关系的特点是体现权力——服从关系。过去经济行政管理过程中，运用行政手段较多，由于缺少依法办事的习惯，故往往出现滥用行政权力造成对经济活动干预过多、过死的情况。在经济体制改革过程中，要逐步地缩小国家行政机关的直接控制权，并使这种直接控制权受到经济行政法限制，但是，保留国家对国民经济某些方面的直接控制权仍是必要的，加强这方面的经济立法工作也是必要的。

所谓对国民经济活动进行间接控制的经济行政法，主要是国家管理经济中经济手段的法制化。国家主要以经济活动的调节者、指导者的身份间接控制国民经济的发展。例如国家通过对指导性计划制度、信贷制度、统计制度、产品质量检验制度等各方面的规定，达到国家规划、引导、监督经济组织活动的目的。中央领导同志在《关于第七个五年计划的报告》中指出：“为了适应国家对企业的管理由直接控制为主转向间接控制为主的要求，政府机构管理经济的职能也要相应地转变。各级政府的经济部门要改变过去那种把主要精力放在订指标、批项目、分资金、分物资上面的做法，逐步转到主要搞好统筹规划、掌握政策、组织协调、提供服务、运用经济调节手段和加强检查监督方面来。”这就给我国经济行政法提出了一系列新课题和发展方向。例如经济行政法应对企业在何种条件下实行指导性计划，指导性计划的制订者和执行者各自享有的权利和应尽的义务，各自应负的法律责任等作出规定；对经济行政机关在仲裁经济纠纷中的地位、职权等进一步作出规定；对经济行政机关在保护和促进横向经济联合、协作中提供服务方面作出必要的法律规定等。总之，经济行政法不仅要运用传统的行政法调整方法来管理经济，而且必然丰富和发展一般行政法的原则和方法。

我国“七五”计划第五十五章《社会主义民主和法制》中特别强调：“必须根据宪法和法律制定各项行政法规，逐步使国家行政管理工作法制化；国家机关工作人员要严格依法办事，克服官僚主义，清除一切腐败现象，切实保护公民的合法权益。”联系当前形势，联系有关领导同志关于“七五”计划的报告精神，我认为：“制定各项行政法规”，应包括制定各项经济管理行政法规；“逐步使国家行政管理工作法制化”，应包括使国家经济行政管理工作法制化这一重要内容。有关领导同志在报告中也曾着重指出：“随着管理职能的变化，综合性经济管理部门和经济检查监督机构要充实和加强，专业性管理部门要适当合并和精简。”“由于新旧体制转换时期不可避免地会出现一些漏洞。这就更加要求我们的政府工作人员要提高觉悟，遵纪守法，廉洁奉公，忠于职守，自觉维护国家利益和社会利益，全心全意为人民服务。”这一切都预示，抓紧制定国家经济管理机构组织法、国家工作人员法等行政法规是当务之需，当务之急。

还应看到，经济行政法对企业内部管理也起着宏观的控制作用。有关领导同志在“七五”计划报告中强调要进一步增强企业，特别是全民所有制大中型企业的活力，除了从外部创造条件、采取措施以外，还要从企业内部完善厂长（经理）负责制，实行不同形式的经济责任制，改革企业的工资奖励制度和劳动制度等，使企业具有自我积累、自我改造、自我发展、自我约束的能力。我认为：对规定企业和经济组织自身经营管理活动的各种规范要作具体的分析，也不能笼统称作“经济法”。这里，大致有三种情况：一种规范是国家宏观控制企业和经济组织活动的经济行政法的延伸。例如国家关于厂长（经理）负责制的有关规定，对企业内部民主管理制度的必要规定等，这类规定不宜过细。第二种多是调整劳动者同用人单位在劳动过程中所发生关系的劳动法规范。例如《企业职工奖惩条例》等。第三种是属于企业或经济组织自身制定的经营管理规范和技术规范等。例如对本企业经济责任制、承包制的规定等。它们不属于国家制定、颁布的法律规范，也往往不需要由国家作出过细的统一的规定，然而对于企业和经济组织自身的发展又是很必要的。总之，要搞好简政放权，搞活微观经济。必须把经济行政法看作一种为企业和基层经济活动的服务法，使国家经济管理走上以间接控制为主的宏观控制健康发展轨道上来。有的同志提出，如果让“经济法”深入企业内部各种具体活动，就会排挤劳动法和企业自身经营管理制度的存在，造成干预过多、过细的结果。这种意见不无可取之处。可见，笼统的“大而化之”的“经济法”概念已被反映我国社会主义经济发展规律的立法实践所否定。民法通则的公布为我国民法和经济行政法的发展展示了广阔的前景，将使民法和经济行政法既分工、又合作地对涉及我国经济生活的各种社会关系作出合理的调整，并促使经济行政法朝着更适合商品经济发展方向发展。(www.xing528.com)

（原载《江海学刊》1987年第1期）

【注释】

[1]张柏萍：《从〈决定〉看经济法的调整对象》，《政治与法律》1986年第1期。

[2]《马克思恩格斯选集》第4卷，第320-322页。