走向政府法治的新时代：杨海坤教授行政法学研究成果

由于社会经济关系的复杂性、调整经济关系法律手段的多样性，以及人们对经济关系分析的角度、方法不同等原因，目前国内、国外对“经济法”概念的认识都很不一致，其表述多达十余种。其中一种影响较大的观点就是“大经济法”论，这种观点认为经济法既调整纵向经济关系，又调整横向经济关系，并且还调整企业内部经济关系，一切“经济立法”“经济法规”，总称“经济法”，认为“用以巩固经济关系和经济活动准则的法就是经济法，因为企业作为经济实体有着对上、对下、对外的活动和关系”，所以“中国经济法是调整国家在组织管理国民经济和经济组织（企业）在自身的经营管理中所产生的经济关系的部门法”。他们认为，经济法要调整国家机构和企业之间、企业与职工之间的关系，要调整企业对外协作与竞争的关系。与此同时，又有的同志提出：“经济法调整对象可以概括为：国家在组织管理国民经济活动中，各个社会经济组织相互间以及社会经济组织自身在经营管理中所发生的各种经济关系。”^[1]

这种“大经济法”观点既抹煞了社会关系（包括经济关系）的复杂性和多样性，也否定了调整社会关系（包括经济关系）的法律手段的多部门性，并在法律部门分类标准问题上陷入了理论上、实践上的混乱，因而这种观点是很值得商榷的。

大家知道，马克思主义法学关于法律部门分类理论最可贵与深刻之处在于：它不是仅仅根据表面现象简单分类（如简单把法律分为“公法”与“私法”），也决不是根据社会生活可以分为经济、政治、文化等大的领域从而把法律部门肤浅地划为“经济法”“政治法”“文化法”等。它是在批判继承前人关于法律部门分类科学的基础上，深刻地把握各类社会关系固有的特征以及与之相应的特定的法律调整原则和方法来区分各种独立的法律部门。这里需要科学的分析、理论的抽象。

历史唯物主义把社会形态看作一定经济基础和一定上层建筑有机的统一。马克思说过：“社会——不管其形式如何——究竟是什么呢？是人们交互作用的产物。……在人们的生产力发展的一定状况下，就会有一定的交换和消费形式。在生产、交换和消费发展的一定阶段上，就会有一定的社会制度……一定的政治国家。”^[2]这就是说，在社会发展的大系统中，社会生产力发展的一定状况以及为它所决定的生产、交换和消费形式，是一定形态社会的存在基础；一定的政治国家只不过是一定社会经济基础之上的一种上层建筑。从这个出发点观察社会生活，就可以看到社会经济活动，包括生产、流通、交换、消费过程，通常表现为横向的社会联系；而上层建筑，特别是国家对经济活动的组织、管理、干预等活动则表现为纵向的社会联系。这两种社会联系的性质并不相同，如果说横向的经济联系是一种经济关系的话，那么纵向的社会联系，实质上是一种涉及经济生活、包含经济管理内容的行政管理关系，不能笼统称为经济关系。过去，我国经济管理体制长期存在的一部分弊端就是政企不分，企业实际上成了行政机构的附属物，而不是成为相对独立的经济实体；现在我们逐步克服这一弊端，使企业成为名符其实的经济实体，但也不能走上另一个极端，以至把政府机构这一反映社会主义经济基础和全体人民利益的政治权力的执行机构也看作经济实体。我国政府机构具有组织和管理社会主义经济的重要职能，但不能把国家经济管理机关在经济管理过程中同经济组织发生的关系与经济组织之间发生的经济关系混为一谈。

《中共中央关于经济体制改革的决定》指出：“社会主义计划经济必须自觉依据和运用价值规律，是在公有制基础上的有计划的商品经济。”在社会主义历史阶段，由于存在着社会分工，存在着具有独立经济利益的不同经济实体，也就存在着商品生产和商品交换关系，因而必须大力发展商品经济，这是实现我国经济现代化的必要条件。特别是我国历史发展道路不同于发达资本主义国家走过的道路，我国商品经济在历史上从未得到充分发展，新中国成立后又受到照搬苏联高度集权的经济管理体制的影响，因此商品经济的发展速度比较缓慢。要大幅度地提高我国社会生产力，必须进行经济体制改革，改革的任务主要有两方面，一方面大力发展商品经济，在改善企业管理、提高经济效益的基础上积极发展不同经济实体之间的横向联系，使价值规律、市场调节积极发挥作用，另一方面必须改善国家对经济活动的纵向管理，使国家对国民经济活动的控制逐渐以直接控制为主转向以间接控制为主，使社会主义经济有计划发展规律充分发挥作用。这两方面的改革是相辅相成、互相联系，而不是互相排斥的。但是，也必须看到这两方面的改革和两种规律的作用毕竟发生在不同领域，因此不能完全混为一谈；与此相适应的，对这两个领域社会关系的法律调整也有显著的区别，也不能混为一谈。民法通则公布的现实意义和理论意义在法律体系中，调整商品生产者之间关系，保护商品生产者利益，体现价值规律作用的法律规范组成了有悠久历史的特殊的法律部门——民法。过去人们忽视社会主义条件下大力发展商品经济的重要性，贬低价值规律的积极作用，因而也必然轻视民法。认为民法只能调整“私”与“私”之间的关系，调整所谓“公”与“公”之间关系就需要有“经济法律”。实际生活表明，在社会主义商品生产和交换过程中，只要存在着彼此地位平等的法人，公民之间的财产关系，就需要用民法加以调整。社会主义商品经济的统一性要求我们广泛利用民法的法律形式和调整方法。我国六届人大四次会议上通过的《中华人民共和国民法通则》有力地证明这一点，民法通则的巨大理论意义和现实意义就在于此。(www.xing528.com)

民法通则第二条明确规定：“中华人民共和国民法调整平等主体的公民之间、法人之间、公民和法人之间的财产关系和人身关系。”这就表明，传统的民法原则在我国发展社会主义有计划商品经济过程中，将广泛地得到贯彻，并有所发展。全国人大常委会秘书长、法制工作委员会主任王汉斌同志在《关于〈中华人民共和国民法通则（草案）〉的说明》中，强调民法通则第二条规定体现的民法基本原则：“第一，民法有很大一部分是以法律形式反映经济关系的，而商品交换的当事人的法律地位平等是民法的基本原则。第二，民法主要是调整平等主体间的财产关系，即横向的财产、经济关系。政府对经济的管理，国家和企业之间以及企业内部等纵向经济关系或者行政管理关系，不是平等主体之间的经济关系，主要由有关经济法、行政法调整，民法基本上不作规定。”

民法通则的规定和王汉斌同志的《说明》至少表明两点：第一，对我国社会主义商品经济的法律调整可以分为对横向的经济关系和纵向的经济关系或行政管理关系的调整。横向的即平等主体间的财产、经济关系应该而且必须由民法加以调整，并不需要由所谓“经济法”加以调整。“大拼盆式”“大杂烩式”的“经济法”，看来面面俱到，包揽一切经济关系的调整，可实际上只能是“法学家的幻想”。同时，过去曾流行的那种“生产领域里的商品关系应该由经济法调整，消费领域里的商品关仍由民法调整”的观点也是失之偏颇的。第二，我国社会经济生活领域除了大量存在的横向经济关系以外，还存在着政府对企业的管理，国家和企业之间，以及企业内部等纵向经济关系或行政管理关系，这些关系要由经济法、行政法调整。至于经济法与行政法之间的关系如何，王汉斌同志没有作明确的说明。这个问题正是我们应进一步讨论的。过去，有的同志曾提出，“行政关系要一分为二，一部分为非财产性质的组织行政关系，仍由行政法调整；另一部分是经济行政关系，与国民经济有关的财产关系，应由经济法调整”。我认为，这种观点也不能成立，因为按这种观点，经济法和行政法就平分秋色、不分主次。统一的国家行政管理关系就要分为与国民经济有关的“财产关系”和非财产性质的“组织行政关系”，这是不科学的，实际生活中也不便作这样的区分。国民经济管理关系也可称为经济行政关系，即一种涉及经济生活领域的行政管理关系，它同其他方面的行政管理关系有着共同的特点，我们决不能把国家管理军事，称为军事关系；也决不能把国家管理科技、文教事业称为科技、文教关系。

行政法，是一个传统的法律部门，不过过去它在我国的命运是长期被人误解，并被打入冷宫罢了，所以很少有人研究、问津。实际上它在国家管理社会生活中起着广泛、经常、独特的作用。行政法是国家管理各方面行政事务的全部行政管理法律规范的总称，它拥有成千上万个行政管理法规，包括军事行政管理法规、外事行政管理法规、民政行政管理法规、公安行政管理法规、科技卫生文教行政管理法规等。经济管理行政法规是社会主义行政法极其重要的组成都分，目前占我国各类行政管理法规比重最大。它是规定国家经济管理机关的组织、职责权限、活动原则、管理制度和工作程序，用以调整国家经济管理机关之间、以及国民经济管理机关与经济组织、公民之间经济行政关系的法律规范的总和。因此，如果称调整纵向经济管理关系的法律规范为“经济法”的话，那么这种“经济法”实际上就是经济行政法。在发展有计划的商品经济过程中，在民法通则公布以后，不仅我国的民法将有一个大的发展，而且经济行政法必然有一个大的发展。