行政机关是否具有立法权

对于国家行政机关制定行政管理法规的活动是否是立法活动、行政机关有无立法权的问题，行政法学界大致有以下三种意见，第一种意见，否认国家行政机关有立法权。持这种意见的同志认为，资产阶级革命胜利后，为了体现“主权在民”的原则，出现了专门行使立法权的机关——议会，这是历史的进步，也是资产阶级革命的重要成果之一，现代资产阶级国家出于客观需要，有时由行政机关制定必要的条例等，这就是“委任立法”制度。但行政机关根据宪法和法律制定条例、发布命令和通过决议的权力，不是立法权的一部分。在我国，立法权由最高国家权力机关掌握，宪法规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。”即法律必须由最高国家权力机关制定、修改和废止，其他国家机关（包括国家行政机关）为了实施宪法、法律和行使自己的权力，可以依法制定和发布各种形式的、具有法律效力的规范性文件，但这并不表明他们享有立法权。还有同志认为，“立法权”应与“立法规权”加以区别。这种区别不在法的效力等级而在权力性质。我国实行的是“一元性立法体制”，立法权集中在中央，不容分割。政府没有独立的、完整的立法权，但有立法规权，可以制定具有法律效力的规范性文件。

第二种意见认为，国家行政机关依法享有立法权。持这种意见的同志认为，国家行政机关作为国家权力机关授权进行行政管理的执行机关确实没有制定法律的权力，但它根据宪法和法律制定和颁布的行政管理法规和行政命令，具有法律的效力，实质上是法律（广义）的一部分。因此，这种制定与发布行政法规与行政命令的活动实质上也是一种立法活动。特别是高层次的国家行政机关制定行政管理法规的行为，是其管理国家行政事务的重要方式，宪法和法律赋予它们的固有职权。例如宪法规定国务院有权制定行政法规，国务院各部委有权制定行政规章等，而这些行政管理法规在公共性、稳定性、规范性、强制性等方面同法律并没有原则区别。如果从实际出发，就应当改变传统观念，承认国家行政机关享有广义的立法权。当然，需要明确的是，行政机关制定和发布的各种行政法规应服从于宪法和权力机关制定的其他法律并与其相配合而不是相抵触。(www.xing528.com)

第三种意见，在表述上没有第二种意见明确。持这种意见者认为，我国立法权由最高国家权力机关掌握；其他各级权力机关和有关政府机关具有立法职能，由此构成我国的立法体系。有的文章还设想，中国式的行政立法应当是在宪法统率下由一部行政法大纲和若干不同种类的部门行政法以及处于不同层次的数以千计的有关行政组织管理规范性文件组成的完整体系。