实行首长负责制，是社会主义现代化建设的客观需要，同时又是探索社会主义现代化建设的规律，解放思想、总结经验的产物。因此，发展和完善首长负责制，必须进一步克服“左”的思想束缚，澄清各种模糊的认识。有些同志担心推行首长负责制违背了民主集中制的组织原则，将会妨碍民主管理，削弱党的领导，以至助长官僚主义和个人专断。这些顾虑应该解除，我们可以在《邓小平文选》中找到正确的答案。
第一，首长负责制决不是违背了民主集中制，也不会削弱党的领导。恰恰是在行政管理中体现了民主集中制的原则，加强和改善了党的领导。列宁早就认为不能把少数服从多数的表决形式作为民主集中制的唯一组织形式，更不主张把少数服从多数原则机械地搬用到行政管理中。首长负责制体现了党的集体领导下的个人分工负责，即行政首长受党的委托，贯彻党的路线、方针和政策，独立地执行行政事务。加强首长负责制实质上就是加强党的领导。邓小平同志明确指出：“今后凡属政府职权范围内的工作，都由国务院和地方各级政府讨论、决定和发布文件，不再由党中央和地方各级党委发指示、作决定。政府工作当然是在党的政治领导下进行的，政府工作加强了，党的领导也加强了。”[21]因此，不能把强调首长负责制与民主集中制的原则对立起来，也不能把实行首长负责制和加强党的领导对立起来。
第二，实行首长负责制不是削弱社会主义民主，而是进一步发展社会主义民主。社会主义国家的首长是经选举或按一定条件招聘等途径产生的，他必须执行人民所委托的事务，他是人民忠实的公仆。同时，行政决策过程中要发扬民主，进行集体讨论，倾听群众意见，接受咨询机构方案，等等。只有集思广益，才能避免失误。在执行过程中行政首长必须依靠下级干部和群众，群策群力，全力以赴。因此首长负责制体现了高度民主基础上的高度集中，体现在“纯粹执行职能的一定时期”“在一定的工作过程中”首长发挥应有的作用。邓小平同志曾明确指出：“我们要发扬民主，但是同时需要集中。也许现在和以后一个相当时候，更要着重强调该集中的必须认真集中，以便把效率提高一些。”[22]邓小平同志对事无巨细都要集体反复讨论的形式主义的“民主”，对不解决实际问题的“开会迷”，提出了尖锐的批评，他说：“开会要开小会，开短会，不开无准备的会。……不开空话连篇的会，不发离题万里的议论。即使开短会，集体办公，如果一件事情老是议过去议过来，那也不得了。总之，开会、讲话都要解决问题。”[23]
第三，实行首长负责制本身并不会直接带来官僚主义、个人专断，恰恰相反，正确实行这一制度，可以克服官僚主义、个人专断的现象。首长负责制要求在职能分工的基础上实行行政权力的集中，要求副职必须当好正职的参谋与助手，要求下级服从上级，层层负责，上下沟通，行政指挥只有一个中心，而且必须形成一个有机的系统。这样做，有助于克服机关臃肿、层次繁多、职责不明、互相扯皮、人浮于事、办事拖拉等现象，实行“我管，我负责”这样一个行政工作原则，克服官僚主义。同时，首长负责制要求行政领导人具有良好的素质，他们要有深入群众的作风、高度负责的态度和雷厉风行的精神以及丰富的专门业务知识和管理知识，克服那种“以其昏昏，使人昭昭”的不正常的现象，实行内行的有效的领导。所以，行政首长负起责任，使上上下下都讲效率。邓小平同志分析说：“这样做，难免有时要犯一点错误，但这种错误比那种议而不决、决而不行、拖拖沓沓、长期解决不了问题的错误好得多，也容易纠正。”[24]他还指出：“要提倡领导干部勇于负责，这同改变个人专断制度是两回事，不能混淆。”[25]
当然，首长负责制在实行中还须不断完善，并随着社会的发展而发展。如果制度不健全，不注意加强和改善党的领导，不注意与群众民主管理相结合，也会丧失其科学性，甚至也会导致个人专断、官僚主义、瞎指挥等，这是需要防止的。为此我们必须注意以下几个问题：
——加强和改善党的领导，正确解决党对政府机构和企事业的领导，是搞好首长负责制的前提。
前已陈述，加强党的领导决不是由党去包揽一切行政事务，要搞好首长负责制，首先要克服党政不分，以党代政的现象。邓小平同志说：“实行党委领导下的厂长负责制，党委只管大的政治问题、原则问题，厂里的生产、行政方面的管理工作，就应该由厂长负责统一指挥，不能事无大小都由党委包起来。”[26]他要求“着手解决党政不分、以党代政的问题”。这样做，“有利于加强和改善中央的统一领导，有利于建立各级政府从上而下的强有力的工作系统，管好政府职权范围的工作”。[27]他鼓励我们在这个问题上继续进行理论上和实践上的探索，指出：“关于改善党的领导，现在需要解决的问题很多。比如，我们历来说，工厂要实行党委领导下的厂长负责制；军队是党委领导下的首长分工负责制，学校是党委领导下的校长负责制。如果今后继续实行这个制度，那末，工厂的车间是否也要由党总支领导？班组里边是否也要由党支部或者党小组领导……如果这个问题解决得不好，可能损害党的领导。削弱党的领导，而不是加强党的领导。”[28]邓小平同志的这段话是很深刻的。也就是说，随着社会主义现代化建设事业的发展，首长负责制也要不断发展，在实行过程中将会出现许多新问题，需要我们解放思想，实事求是，勇于探索，不断改革。
——发展社会主义民主，使人民真正有效地行使管理国家权力，真正实行对企事业的民主管理，是搞好首长负责制的基础。
实行首长负责制的目的在于提高行政管理效率，为人民谋利益。因此，它必须建立在人民民主的基础上。在社会主义社会，民主与效率不但不矛盾，而且只有在民主基础上才能提高效率。邓小平同志坚持列宁的思想，一方面要求实行首长负责制，另一方面反复强调充分发挥人民当家做主的权利，使问题讨论、决定政策到执行政策整个过程都体现人民当家作主的权利，使行政管理权始终掌握在人民手中。邓小平同志说：“今后企业的车间主任、工段长、班组长要由本车间、工段和班组的工人选举产生。企业的重大问题要经过职工代表大会或职工大会讨论。企业的领导干部要在大会上听取职工意见，接受职工的批评和监督，某些严重失职或作风恶劣的领导人员和管理人员，大会有权向上级建议给以处分或撤换。”总之，“为了实现四个现代化，我们所有的企业必须毫无例外地实行民主管理，使集中领导和民主管理结合起来”。[29]
为了使首长能作出决策，采用现代科学技术管理方法，建立“智囊团”“思想库”之类的咨询机构是必要的。刘伯承同志在用兵录中说过：“谋臣如云，勇将如雨，无云，雨不能形成。”[30]这说明参谋人员对决策者提供情报资料，提供建议咨询也是发扬民主的一个措施。
必须指出社会主义社会行政首长的指挥决策不能单靠制度、纪律、命令，而要采用现代科学（包括管理心理学等）的管理方法，调动、激励下级和群众的积极性、主动性，使这个行政系统成为上下一致、彼此和谐、人人负责、共同奋斗的战斗整体。
——制定和健全各种行政法规，改革和完善干部制度，保证行政首长的政治业务素质，使首长负责制取得可靠的法律保障。
为了加强责任制，使之充分发挥作用，邓小平同志提出三条措施：“一要扩大管理人员的权限。责任到人就要权力到人。”“二要善于选用人员，量才授予职责。”“三要严格考核、赏罚分明。”[31]一句话，必须从法律、规章方面保证健全责任制，使之制度化。这三条对于加强首长负责制，完全适用。
其一，要使行政首长负起责任，首先要赋予行政权力，权力与责任要相称。光有责任，不给予权力，行政首长很难卓有成效地工作。反之，光给权力，不规定责任会导致无所作为或滥用权力的结果。因此既要从法律、法规方面赋予行政首长充分的权力，例如工厂厂长应有战术决策权，一定范围干部管理权、职工奖惩权，树立起行政管理的权威，同时明确规定他们的行政责任。
其二，首长负责制对行政首长提出了更高的要求，行政首长必须善于选拔和任用能够担负起行政重任的人才。无论国家行政干部还是企事业领导干部都要求他们坚持社会主义道路、全心全意为人民服务；有高度的事业心和责任感；必须密切联系群众、平易近人，知人善任，乐于接受新经验，欣然接受改革；尤其应具有做好工作必备的专业知识和业务能力，在工作中体现周密计划、正确决策、果断措施、严细作风；他们应该精力充沛，胜任繁重的工作，因此，“要在坚持社会主义道路的前提下，使我们的干部队伍年轻化、知识化、专业化，并且要逐步制定完善的干部制度来加以保证”。[32]
其三，必须使首长负责制制度化、法律化，做到有章可循，有法可依。现在宪法已作了原则规定，各种组织法有待进一步修改、制定，特别是关于行政首长的选举、任用、考评考核、奖罚、晋升、罢免等具体制度的规定，应根据不同系统、不同部门的要求分别制定。对行政首长思想水平、政策水平、组织能力、专业知识、工作效率的定期考评考核制度和方法必须有明确的规章制度，使行政首长的责、权、利三者结合起来，充分运用应有的职权，完成人民所赋予的责任。邓小平同志说过：“要根据工作成绩的大小、好坏，有赏有罚，有升有降。”[33]长期以来行政管理实践证明：应该从健全行政法律法规、改革干部制度着手，才能使首长负责制得到可靠的保障。
当前从中央到地方，从国家行政机构到企事业领导机构，正在进行一场深刻的改革，这是一项长期的具有战略意义的艰巨任务。学习《邓小平文选》有关首长负责制的宝贵论述，有助于我们明确目标，增强信心，建立起更加坚强有力的政府工作系统和业务指挥系统，为建设社会主义现代化作出贡献。
（原载《中国法学》1985年第4期）
【注释】
[1]《邓小平文选》，第30页。
[2]《邓小平文选》，第67页。
[3]《邓小平文选》，第127页。
[4]《邓小平文选》，第299页。
[5]《陈六事疏》。
[6]孟德斯鸠：《论法的精神》上册，1961年版，第160页。
[8]马克思：《资本论》第3卷，第431页。(www.xing528.com)
[9]《列宁全集》第3卷，第520页。
[10]《列宁全集》第29卷，第398页。
[11]《列宁全集》第3卷，第520页。
[12]《列宁全集》第3卷，第522页。
[13]《列宁全集》第30卷，第213页。
[14]斯大林：《列宁主义问题》，第399页。
[15]《邓小平文选》，第30页。
[16]《邓小平文选》，第140-141页。
[17]《毛泽东选集》第4卷，第1234-1235页。
[18]《刘伯承用兵录》，第120-121页。
[19]《邓小平文选》，第127页。
[20]《邓小平文选》，第67页。
[21]《邓小平文选》，第299-300页。
[22]《邓小平文选》，第246页。
[23]《邓小平文选》，第247页。
[24]《邓小平文选》，第247页。
[25]《邓小平文选》，第300页。
[26]《邓小平文选》，第246-247页。
[27]《邓小平文选》，第281页。
[28]《邓小平文选》，第234-235页。
[29]《邓小平文选》，第127页。
[30]《刘伯承用兵录》，第122页。
[31]《邓小平文选》，第141页。
[32]《邓小平文选》，第320页。
[33]《邓小平文选》，第142页。
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