按照行政学的解释，所谓行政，就是执行事务。行政组织可分为两种，一种是广义的行政组织，包括政府行政组织、企事业行政组织等；一种是狭义的行政组织，仅指政府行政组织。政府行政组织和企事业行政组织都有对人、财、物、事进行有效管理，达到权责分明、分工合作、上下沟通、指挥自如的目的，因此，我们可以把政府行政组织同企事业行政组织联系起来加以研究。
行政组织用不同标准划分可分为各种类型，其中首长制和委员制是最基本的类型。所谓首长制，即行政机关的法定最高决策权力掌握在一人手中，一切行政措施最后决定权赋予行政首长，同时行政首长负有整个机关的行政责任，故又称独任制。所谓委员制，即行政机关的最高决策权在于二人以上，一切行政措施的决定权付与委员们合议，并按少数服从多数方式作出决定，行政责任由委员们共同负担，故又称合议制。典型的首长制和委员制在运用中各有利弊。首长制的特点是权力集中、责任明确、行动迅速、效率显著。但缺点是首长权力过大，一人决定问题的周密性有限，容易失误。委员制则由于多头领导，往往互相推诿，办事效率不高，“共同负责”往往是无人负责，尤其不能适应紧急事变。因此，凡属讨论性、政策性、设计性、顾问性、协调性一类事务的办理，宜采用委员制；凡属行动性、执行性、技术性、军事性、速决性一类事务的办理，宜采用首长制。行政机关强调以执行为最主要职能，要求有敏捷的判断、简明的目标、果断的行动，有时还需要保守行动机密。所以人们很早就认为行政宜于一人负责。中国明代政治改革家张居正就认为：“天下之事，虑之贵详，行之贵力，谋在于众，断在于独。”[5]十八世纪法国启蒙运动思想家孟德斯鸠也说过，“因为政府的这一部门几乎时时需亦急速的行动，所以由一个人管理比几个人管理好些；反之，属于立法权力的事项由许多人处理则比一个人处理要好些”。[6]在行政实践中，纯粹的首长制与委员制并不多见，往往多以首长制为基础吸取委员制某些长处，达到两者相兼，相得益彰的目的。首长负责制就是指行政机关中行政首长一人居于主导地位的领导体制，它又吸取了委员制的长处作为行政决策的必要环节。首长负责制中，行政首长是该行政机关的唯一的最高领导者，他的职权是执行权和行政决策权的统一，行政首长根据一定的法律、法规程序产生，他应有很高的决策能力和管理水平，并有一定的任期限制。他的全部活动必须对选举或任命他的权力机构或组织负责，建立严格的工作责任制。他有“组阁”之权，以协调整个行政机关活动。行政首长有权召集有关人员就重大问题决策讨论，在充分讨论基础上行政首长有权作出最后决定。
首长负责制是近代社会化大生产的产物，是资本主义经过简单协作、工场手工业进入大机器生产阶段过程中的产物。资本主义生产的专业化、机械化、协作化和自动化程度越来越高，数以千计的工人共同劳动，为了保证大工业生产有秩序、有节奏地进行，必须有统一、集中、迅速的管理，首长负责制应运而生。在现代资本主义企业中广泛采用厂长（经理）负责制，例如日本称为首脑负责制，企业首脑在公司董事会领导下工作，企业经营大致方针由董事会讨论决定，日常生产指挥由企业首脑负责，董事会不加干预，这种首脑负责制能很好地执行垄断财团的意志，使企业有较高生产效率，成为垄断资本家榨取高额利润巧妙而有力的工具。
资产阶级政府行政管理制度是资本主义经济基础在上层建筑领域中的反映。资产阶级在夺取政权后，努力寻找最合适的政府形式来巩固统治，并以资产阶级的民主和法治原则来组织行政组织，其最高行政组织出现了总统制（以美国为典型）、委员制（以瑞士为典型）和内阁制（以英国为典型）等形式。美国总统制是美国资产阶级革命的产物，它改变了过去独断专制的殖民统治，又防止出现一个松散软弱的政府。这是一种首长负责制，对于维护美国垄断资本的利益十分有利。西方各国内阁制多以首长制为基础，吸收委员制的长处，并受议会的牵制和监督，不少学者认为这是首长制和委员制的混合，实质上这也是一种首长负责制。
社会主义行政管理体制同资本主义行政管理体制在本质上根本不同，它是建立在生产资料公有制基础上的，是社会主义民主制度的一部分，它是为最广大人民谋利益的。马克思说：“资本家的管理不仅是一种由社会劳动过程的性质产生并属于社会劳动过程的特殊职能，它同时也是剥削社会劳动过程的职能，因而也是由剥削者和他所剥削的原料之间不可避免的对抗决定的。”[7]资本主义管理有其两重性，即既反映了生产力水平，也反映了生产关系性质，所以，对于资产阶级行政管理经验，马克思主义并不采取完全排斥的态度。对于其植根于先进生产力基础上形成伪首长负责制中某些合理的成分，我们应该予以借鉴。马克思在《资本论》中曾运用历史唯物主义剖析了资本主义生产过程，提出任何社会化大生产都需要有严格统一的指挥和纪律，被指挥者在生产中要服从指挥者，互相配合，各负其责以及指挥劳动也是生产劳动等思想。他说：“凡是有许多个人进行协作的劳动过程的联系和统一都必然要表现在一个指挥的意志上，表现在各种与局部劳动无关而与工场全部活动有关的职能上，就象一个乐队有一个指挥一样。这是一种生产劳动，是每一种结合的生产方式中必须进行的劳动。”[8]恩格斯在著名的《论权威》一文中指出，一切联合劳动要很好地组织起来必须有权威，在生产资料公有制条件下工人“个别人的意志总是要服从”权威的领导，他说：“想消灭大工业中的权威，就等于想消灭大工业本身。”他卓有远见地指出，将来国家的政治性质消灭了，“变为维护社会利益的简单的管理职能”还将自然地存在，权威“只会改变自己的形式”，而不会消失。(www.xing528.com)
马克思、恩格斯的预见在十月革命后的苏联得到了证实。列宁、斯大林在领导世界上第一个社会主义国家的实践中，继承和发展了马克思、恩格斯的思想，比较系统地提出了社会主义条件下行政管理中的首长负责制思想。特别是列宁，在如何管理国家、管理企业等方面作出了独特的巨大的贡献。十月革命胜利后不久，列宁曾设想用“所有的人将轮流来管理”来代替资本家的管理，但很快发现集体行政管理制度缺乏统一意志，往往无休止地开会争论不休，议而不决，决而不行，行政效率很低。加上阶级敌人疯狂破坏等多方面原因，当时许多行政部门和业务指挥部门出现了瘫痪现象，甚至严重威胁苏维埃政权的生存。列宁及时地提出了用“一长制”来代替集体管理制，他说：“我们应该说，任何大机器工业——即社会主义的物质的、生产的泉源和基础——都要求无条件的和最严格的统一意志，以指导几百人、几千人以至几万人的共同工作。”[9]“集体领导应限于在最小的委员会内最简短地讨论最重要的问题，而实际处理机关、企业的事情和任务的责任，则应委托一个素以坚强果敢见称、善于处理实际问题并享有最大信任的同志去担负。”[10]列宁认为“一长制”并不违背民主集中制原则，而是民主集中制在行政管理中的运用，他说：“所以苏维埃的（即社会主义的）民主制与实行个人独裁制（即一长负责制——引者注）之间，绝无任何原则上的矛盾。”[11]“一方面经常开群众大会讨论工作条件，另一方面在工作时间绝对服从苏维埃领导人——独裁者——的意志。”[12]“我们都必须建立个人负责制，我们既需要委员会来讨论一些基本问题，也需要个人负责制和个人领导制来避免拖拉现象和推卸责任的现象。”[13]列宁认为“一长制”不是克服战时困难的权宜之计，而是社会主义建设长期需要的行政领导制度。列宁的“一长制”思想强调在重大问题上坚持党的集体领导，并反复要求实行工农群众民主管理与监督，因此列宁的“一长制”是马克思首长负责制的思想在社会主义条件下的具体运用，是社会主义性质的首长负责制。
列宁逝世后，斯大林在领导苏联人民社会主义建设过程中坚持了马克思、列宁的首长负责制思想，二十世纪三十年代他要求废除行政管理中的委员制，加强个人负责制。他认为要搞好“一长制”，关键是使首长成为内行。他说：“人们时常问：为什么我们没有一长制呢？只要我们还没有掌握技术，我们就没有而且不会有一长制。”[14]但斯大林在实行“一长制”过程中没有全面贯彻列宁的思想，尤其是后来党内外都出现了破坏民主集中制原则，权力过分集中、排斥和否定群众民主管理等倾向，以至发展到实际权力逐渐掌握在高度集权的各级党委第一书记手中，他们成为脱离党的集体领导、脱离群众监督、代替行政领导的“绝对领导者”，社会主义性质的首长负责制遭到严重破坏，这是一个严重的教训。
邓小平同志高度重视马克思、列宁的首长负责制思想，他对照苏联的经验教训，根据中国的国情加以运用和发展。他针对十年动乱所带来的问题成堆、积重难返，管理混乱、无人负责等现象，对症下药，提出要建立各种责任制，其中关键是领导责任制。他说：“现在许多地方都存在无人负责的现象，积重难返，非突出地抓一下不可。”[15]“在管理制度上，当前要特别注意加强责任制。”并指出：“现在，各地的企业事业单位中，党和国家的各级机关中，一个很大的问题就是无人负责。名曰集体负责，实际上等于无人负责。一项工作布置之后，落实了没有，无人过问，结果好坏，谁也不管。”他直接引用列宁的话说：“‘借口集体领导而无人负责，是最危险的祸害’，‘这种祸害无论如何要不顾一切地尽量迅速地予以根除’。”[16]邓小平同志在拨乱反正过程中，要求建立各种责任制，尤其是提倡首长负责制，正是直接坚持和发挥了列宁的光辉思想，正是坚持和发展了马克思列宁主义。
免责声明：以上内容源自网络，版权归原作者所有，如有侵犯您的原创版权请告知，我们将尽快删除相关内容。
