走向政府法治新时代：杨海坤教授研究论文选

我在社会科学领域的教学与研究生涯，一直与党的十一届三中全会起改革开放以来国家政治和法律体制的建设、发展和转型息息相关。回首四十年的学术生涯，我自上海到苏州，而后又北上齐鲁，一直在公法研究和教学领域耕耘。四十年里，我见证并参与了故乡的苏州大学法学院从无到有，从弱到强的发展历程，而后又在齐鲁大地的山东大学法学院担任文科一级教授。古人云“一叶知秋”，在四十年后的今天，回首自己漫长的学思历程，我作为一名社会科学知识分子，在学术观点和治学理念上的发展与变化，在一定程度上反映了中国社会科学研究大潮乃至整个政治情势和历史背景的发展与变化，是中国改革开放四十年来中国社会科学巨大变迁的小小脚注。

因此，我的学生、现在是华东政法大学教授、博士生导师的章志远教授劝说我把近四十年来留下的文字整理一下，集合成一套法学研究文集或选集。对此，我一直很犹豫。岁月不居，时节如流，我平时也很少用心留存自己的文字记录，好多过去的手稿、发言记录、政协提案都散失殆尽。况且时移世换，沧海桑田，改革开放以来的四十年，堪称中国历史上变化最快的四十年，无论我个人还是整个中国社会科学界，在思维方式、研究方法和学术观点上，都经历过了巨大的转变，相对而言，那些过去的文字多是我国法学恢复和初创时期往往带有稚嫩印记的作品，能否给今后的社会科学研究提供营养和价值，也有待检验。缘此，我总提不起做这件事的信心和决心。但章志远教授的一番苦心着实感动了我，他说散佚的文字尽可能由他和他的学生帮我收集，在电脑时代寻找往昔文字的踪迹，并不算一件太难的事情。就这样，我在热心的弟子们的推动下，勉力开始做这件事。我鼓励自己，也许在人生夕阳晚霞之时做这件事还有一点意义，倘使能留下一点时代的真实的记录，留下一点个人的文字痕迹总归是件幸事！

正如我的同行姜明安教授在他的《法治的求索与呐喊》一书序言中所说的那样：“因为历史是无法改变的，中国行政法和行政法学发展的道路就是这样走过来的。我们这一辈人有责任让下一辈和下下一辈人知道，中国的行政法、中国的行政法治、中国的行政法学、中国的行政法人是在什么样的基础上起步，经历过什么样的曲折道路才走到今天这个路口的。”我的初衷和想法和姜教授大致相同。尤其是我这个年龄，学术上已经难有惊人创新之举，能继续学习、吸收新知识，能跟上新时代的发展不至于落伍，已是奢望，如果还能为后人留下一点学术文字痕迹，则是我所希求的贡献了。本着留下探索的脚印和真实的历史记录的宗旨，我在学生们的协助下经过一番努力，初步编写成这几卷文字，算是一个交代。

关于本文选的内容，最初的考虑是把我在政治学、宪法学、法理学等各领域的论文加以选择，后来基于种种原因考虑还是紧缩范围，决定以行政法学为重点进行筛选，定名为《走向政府法治的新时代》，该文选分为五卷——《行政法学基础理论研究（上）》、《行政法学基础理论研究（下）》、《行政行为法和行政程序法研究》、《行政救济和弱势群体权益保护研究》和《走向新时代的中国法治政府建设——杨海坤教授行政法学思想研讨》。全书前四卷文章从我四十年来发表过的所有行政法论文中筛选出来，最后一卷为我的部分博士生所撰写（非常遗憾的是，由于篇幅所限，本书只收入了博士生们的行政法学研究心得，有关宪法学研究心得只能割舍）。文字尽可能保存原来模样，实在必须修正的稍作修正。章志远教授认为本书既是我四十年来法学学术生涯的总结，也是我国行政法学科由无到有、由小到大的时代见证。为此，他在百忙之中还协助我为每篇所选文章认真撰写了按语，简略说明了选择这些文章的背景和意义，以彰显这些文章的效果。

笛卡尔曾云“我思故我在”，于我而言，社会科学领域研究成果的价值贵在创新，贵在对社会发展和进步有所推动。有一段话说得好：“人生就像大海，如果没有与暗礁碰撞起的浪花，就会失去了那原有的壮观；生活如果仅求得一帆风顺，也将失去了存在的魅力。”在这个世界上，每一个人都是一个独立的存在。一个人的一生就是一部历史，一个学者一生的思考可能就是一部思想史。我对人文社会科学的喜欢可以说始于幼年，在小学时，我的作文就被语文老师用于高年级“听写”。大概是受父兄影响，我对文学，尤其是中国古典诗词、古代小说长年充满兴趣。记得二十世纪五十年代，尚在初中的我就痴迷读报，关心时事，对当年“早春天气”以及夏天形势的突变知之甚详；高中起我除了必须学好数理化等课程之外，课余开始有兴趣的就是文史哲，尤其开始喜欢和琢磨政治理论之类的知识。因此，当1962年我高中毕业之际，班主任是位物理教师，他希望我填报清华大学或者中国科学技术大学，而我告诉他准备报考文科时，他大吃一惊！我起初想报考北京大学中文系或复旦大学新闻系，中学校长和教导主任则动员我报考中国人民大学哲学系，因为人大是当年他们曾经憧憬而没有实现愿望的学校。1962年实行的是新中国成立后最严苛的“宁缺毋滥”招生政策，考上大学的同学真是“凤毛麟角”。我记得高中这三年，正遇到国家三年自然灾害时期，环境特别困难，有一首打油诗描述我当时刻苦学习的情境：“身无半文钱，腹作干雷鸣；潜心猛攻书，争取上北京。”由于我广泛阅读、刻苦准备，报考第一志愿终于如愿以偿。我特别清楚地记得那是在夏天一阵大雷雨之后，父亲浑身雨水拿着大学录取通知书进门欣喜地告诉我被人大录取了。半个多世纪后回想起来，那情景历历在目、恍如昨日！

犹记得初入中国人民大学，由于三年困难时期刚刚度过，北京生活还相当艰苦，但我就像小牛闯入菜园子一样贪婪地阅读与写作，以致常常失眠。然而人生就如长河里的一叶小舟，被政治和历史的大潮裹挟而难以自拔。到了大学三年级，囿于特殊的历史和政治情势，大学生们已经难以奢望一张安静的书桌了。那年头我们不是参加大小“四清”运动，就是搞“半工半读”和“社会调查”，直至“文化大革命”爆发，每个人都身不由主被卷入到当时的“革命洪流”中去。1967年本应该大学毕业走上工作岗位，但由于学校“武斗”，两派学生都毕不了业，直到1968年两派“大联合”才急匆匆走出大学校门。但当时大学毕业，无业可就，我始得响应“接受工农兵再教育”号召，到部队“大熔炉”中去“锻炼”。在军垦农场劳动期间，外语是禁止读、禁止讲的，否则就有“里通外国”之嫌，除了劳动外，几乎无书可读。在结束两年农场艰苦劳动之后，我被安排到上海远郊农村一所交通极其不便、晚间尚无电灯照明的“戴帽子小学”教那里的第一届初一学生，教学之余能看到的只是“两报一刊”，什么书籍都找不到。曾跑到青浦县图书馆想借一本新中国1954年宪法^[1]，自然是找不到的，工作人员还以为我精神有病。在无法消磨时间之际，当时唯一畅销的郭沫若著《李白与杜甫》成为我阅读唐诗的“宝书”，但不久我对这位老先生的蓄意“扬李贬杜”十分不满，洋洋洒洒写下了为杜甫鸣冤叫屈的十多万批评文字，还懵懵懂懂投给当年红得发紫的上海“大批判组”编辑的《学习与批判》杂志，结果当然是不会刊用的。

十年蹉跎，等到“文化大革命”结束，知识分子全体感到了前所未有的解放。这种痛快之感只有亲身经历的人，才能够深刻体验。培根曾说过“有婚姻者，其命定矣”，在四十年前的乡村中学，如果“安分”一点，我也许可以伴着一届届高中生毕业直至平静退休。但我不满足于此，尤其是在邓小平同志及时发出恢复我国政治学、法学、社会学、国际法学等社会科学研究的召唤下，我内心冲动、充满憧憬，毅然报名参加了1980年中国社会科学院在全社会罗致社会科学人才的考试，终于考上了中国社会科学院政治学所，随后我因家庭的原因要求留在上海工作，并安排到上海社会科学院法学研究所宪法研究室开始从事法学研究。当时国家面临全面修改宪法的任务，而我在史上罕见的思想解放运动的熏陶下思考最多的，正是如何深刻总结“文化大革命”以来的惨痛历史教训，以及如何才能实现中国的民主与法治，防止重蹈“文化大革命”的泥潭。记得在报考中国社会科学院政治学所后来留在上海社会科学院宪法所时带的“见面礼”就是一份近十万文字的“修宪建议书”，为1982年的宪法修改提供意见。非常可惜，这些材料如今都湮没在岁月长河里，难以回溯。

岁月倥偬，四十年真是弹指一挥间。我的一个最年轻的本科学生（他在国外攻读法学博士，现已学成归来）在我七十五虚岁时给我写了这样一段话，他说：“我的老师的一生，其实是一代中国知识分子的缩影：早年坎坷，中年奋进，晚年在学术和政治两大旋律中寻找平衡和协调。漫长的岁月和生活中，老师在不同角色变换中一以贯之的，只有中国传统带来的良知和家国情怀。”正所谓知我者，谓我心忧；不知我者，谓我何求！几十年学海沉浮带给我的一条体会是：中国知识分子，尤其是文科知识分子绕不过去的问题是学术与政治的关系。法学、政治学更是离不开与现实政治情势和广大历史背景的关系。完全脱离政治情势和历史背景的社会科学，在当下的中国，是不可能存在的。尤其是法学，深深地打上时代的烙印，必须回应时代的需求。

回顾自己的四十年来学术生涯，我的研究旨趣主要涵盖政治学、法哲学、宪法学和行政法学四大领域，其中尤以行政法学为重心。我的第一部行政法学专著就是二十世纪八十年代末写就的《中国行政法基本理论》，而我在行政法学领域的基本观点则随着时代思潮的变迁而不断转型。因为二十世纪八十年代初我国行政法学还处于初创期，并未与其他临近的社会科学完全割裂，我的早期行政法学思想和观点也带有明显的政治学和其他部门法学的烙印。从二十世纪八十年代第一个响应“行政法理论基础”讨论，在应松年、朱维究、方彦等学者首创“为人民服务论”之后，我经过一番思索，提出了包含“服务论”思想的“人民政府论”；随后在九十年代初，我的头脑中开始萌发建设法治政府的想法，我把改革开放初期十余年的论文结集定名为《市场经济、民主政治和法治政府》，其用意即在于此；九十年代初我明确将“人民政府论”转型为更能反映行政法精髓的“政府法治论”。三十余年来，我对行政法基本理论的理论信仰和执着着重反映在对“政府法治论”的研究、宣传和实践方面，我门下的许多杰出的博士生、硕士生甚至本科生都追随、深化、发展甚至超越了我的有关思想，因此如果说有“杨门学派”的话，也许研究和宣扬“政府法治论”算是一大特色。本文选的第一、二卷比较集中反映“政府法治论”本身的诠释，第三、四卷则更侧重于对于“政府法治论”在行政程序、行政行为、行政救济、弱势群体利益保护等行政法各具体领域的运用和拓展。最后一卷是我的学生们对我学术思想的讨论和研究，其中相当一部分文章也把焦点放在“政府法治论”的诠释、阐发和运用上，这也是最使我感到欣慰的！

与年轻一代的学者相比，我的学术生涯开始时，已近不惑之年。上海社会科学院为我提供了走上社会科学研究道路的起点，让我从事法学研究做了初步的尝试，我还记得：当自己的文章最早被印成铅字，刊登在学术刊物上时，我是何等的喜悦！在获得助理研究员中级职称后由于家庭原因我回到了故乡苏州，在苏州大学法学院（法律系）的三十多年工作中，除了曾担任院领导职务、为师生服务之外，我一直把教学与研究双重任务作为天职。尽管也有多次作为党外人士从政和去首都北京或省会南京进行教学和科研活动的机会，但我还是感觉自己适合在家乡的高校工作。在苏大法学院工作期间，最温馨和舒心的事情就是能为家乡法学院的学科建设、人才培养以及硕士点博士点建设作出自己应有的贡献。命运乖巧却更值得使我欣慰的是，在我即将在苏州大学退休之际，时任山东大学校长的徐显明教授把我聘为该校的文科一级教授，因而使我延续了学术和教学生命。山东大学工作八年可以说是我最后的一段教学与研究生活，在山大师生中我遇到了很多好人好事，至今感念于怀。(www.xing528.com)

“事非经过不知难”，让古老的中国走向民主与法治是一桩漫长而艰难的工程，值得庆幸的是我成为了这一伟大工程建设过程中的一名见证者、亲历者、建设者。经历十年浩劫之后，党的十一届三中全会迎来了中国历史发展的新纪元，我们作为“文化大革命”废墟上涅槃重生的中生代（有人把我们这特殊的一代戏称为“老五届”大学生，指1961年至1965年进入高校，1966年至1970年毕业的大学生），对历史的大变局也有属于我们一代的独特感悟。想当初，憧憬法治使自己浑身是劲，眼前是一片光明，真有“指点江山、激扬文字”的感觉。但经过近四十年的探索和研究，方知民主与法治的道路不可能像北京长安街那样笔直坦荡，在通往民主与法治的道路上，任何一点进步都充满艰辛，有时难免还会有曲折和反复。就以《行政诉讼法》的诞生、实施来说，就经历风风雨雨、坎坎坷坷；即使《行政诉讼法》已经作了许多修改和调整，在目前的法律实践中，这部行政法典依然遇到许多困惑和困难。制定一部统一的、具有中国特色的行政程序法典也仍然是行政法学人的梦想，尽管民法典的出台给了我们更多希望和信心。2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》曾希望“经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现法治政府的目标”。2020年党的十九届五中全会公报则实事求是提出，到2035年，中国将“基本建成法治国家、法治政府、法治社会”。可见，建设法治政府是一个长期艰苦奋斗才能实现的目标。法治从梦想到现实甚至不是一两代人能够完成的任务，需要百折不挠的坚持、坚忍不拔的信心和一往无前的勇气。就我的个人体会而言，于古稀之年谈“法治”和“政府法治”，其意义与分量与几十年前比，已难以同日而语。现在，中国已经进入了习近平法治思想指引的中国社会主义法治新时代，我的那些文字仅可视为走向这个新时代脚步的浅显历史踪迹。

日月如梭，岁月如歌。古人云：人生七十古来稀。于今则人生七十小弟弟。反思人生，总有一点感悟。首先，古今中外贤者都有一个共同特点，那就是“惜时”。西谚说时间是人能消费的最有价值的东西。孔老夫子则有名言曰：“逝者如斯夫，不舍昼夜。”到了我这把年龄，最敬佩的人生态度也许就是古人老骥伏枥，志在千里的精神了！人生就是新陈代谢的过程，进取精神断不能少。人只有不断进取，不断吸纳新生事物，不断抛弃腐朽渣滓，才能推陈出新，永葆青春！

另外，除了“惜时”的时间观之外更重要的是生命观或者称之为“生死观”。有一篇文章给我极深的印象，其标题是：我们是一个没有死亡教育的民族，说在中国，很多人都是大限已至时，才第一次认真思考死亡。正如有人曾指出的：“中国人讨论死亡的时候简直就是小学生，因为中国从来没有真正的死亡教育。”然而，“只有透彻的死亡教育，才使人明白生命的意义”！我以为，人生是个圆，每个人从零开始，最后归于零，但圆有大有小，内涵各不相同；每个人的人生都是一本书，出生是封面，死亡是封底，章节内容大不一样；我们虽然无法改变封面前和封底后的事情，但书里的故事情节，我们却可以自由书写。哲学家罗素在他的美文《如何平静老去》中所写：“一个人的个体存在，应当像一条河流：初时涓涓细流，狭隘地囿于两岸之间，欢乐地跃过岩石、飞身瀑布。继而，河流渐渐变宽、两岸退去、水流愈发平静，最终波澜不惊地汇入大海，毫无痛苦地失去其个体的存在。一个人倘若在暮年之际对自己的生命能作如是观，便不会为怕死而痛苦，因为他所钟爱的东西将会继续存在。”罗素的生命观正是我的座右铭。2018年于我而言，是永远值得记忆的一年。这不仅是我国伟大的改革开放第四十个年头，而对我个人来说，又是我离开山东大学的文科一级教授岗位，全身荣退之年。在这一年秋天我的心脏被发现患有严重疾患并去北京阜外医院成功安装了支架，这一身体上的变化促使我抓紧时间整理自己四十年来的研究心得，终于在2019年新中国成立七十年之际完成了这项任务。古人云：“立功、立德、立言。”人生道路虽然漫长，但决定其功德是否圆满的人生历程，往往是看他是否在晚年还愿意继续作出努力和尝试，诚哉斯言！有位文艺界人士在发表2019新年感想时说“名利只是人生当中的一部分”，又说“真正的幸福是老年幸福”。我想，编辑出版我的这几本小书的意义也许就在于此！

本书原定最迟于2019年付梓出版，但由于种种原因，特别是2020年遇到了新冠肺炎疫情在全球大爆发，似乎改变了一切，改变了社会生活的方方面面，改变了人际关系、生活方式、思维方式、人生态度……，疫情使人类深刻地反省，使人们受到的教育、获得的知识，超过了以往生命历程的总和，尤其使我们更懂得生命的价值和友情的珍贵，正是在这样的大背景下今日捧读这五卷文选使我更怀感恩之情！如果没有山东大学的资助，这五卷是不可能面世的。而如果没有章志远教授和他的团队全心全意地协助和努力，不可能编辑好全书；没有我的亲人、朋友和学生们的大力支持和鼓励，也不可能有追忆岁月文选的出版，在此应该向部分论文的合作研究者表示特别的感谢！另外，苏州大学法学院在我退休之后，仍然破例给我保留安静研究的办公场所，使我十分感激。我的朋友王宝明为我联系了出版社，也应该特别感谢。最后，如果没有中国民主法制出版社刘海涛社长、曲静主任的支持和帮助，尤其是周冠宇编辑在疫情爆发背景下仍不分昼夜、一丝不苟地悉心投入，这套选集也不可能以如此精美的形式呈现在诸位面前！总之，需要感恩的人还很多很多，在此，谨向一切关心和帮助过我的亲人、朋友、学生们致谢致敬！

2021年的新年钟声已经敲响，东方即将迎来新年第一束曙光，我的心中反复默咏：“向死而生，告别2020！生生不息，祝福2021！”但愿2021年将给人类、给每个家庭和个人带来吉祥，带来顺风顺水，带来全新的希望！

杨海坤

2021年元旦于姑苏

【注释】

[1]《中华人民共和国宪法》以下简称“宪法”。全书各法用法均同。