国有土地上房屋征收与补偿探析

□一、国有土地上房屋征收与补偿制度演变

自1991年国务院出台《城市房屋拆迁管理条例》至今，国有土地上房屋征收与补偿工作已经走过了20多年的历程。期间《宪法》、《物权法》等经过修订或出台，给国有土地上房屋征收与补偿工作的调整提供了依据。国有土地上房屋征收与补偿工作进行了多次调整，也逐渐适应了不同时期对于房屋征收与补偿工作的需要。

1991年，国务院78号令《城市房屋拆迁管理条例》出台。明确拆迁人是已经取得拆迁许可证的建设单位或者个人，人民政府可以组织统一拆迁，也可以由拆迁人自行拆迁或委托拆迁。补偿方式采取了产权调换、作价补偿，或者产权调换和作价补偿相结合的形式。作价补偿的金额按照所拆房屋建筑面积的重置价格结合成新计算，补偿标准过低[1]。另外，将户口因素作为确定安置面积的标准，强制拆迁的规定不清晰、条件模糊等问题都在实际工作中遇到了不少问题，但该条例为国有土地上房屋征收与补偿工作提供了依据，将该项工作纳入了正轨。

1994年，《城市房地产管理法》出台。房地产市场化的序幕自此拉开，开发商成为中国城乡建设的主力军。这一年，中国开始推行分税制改革，地方政府开始倚重土地财政。各个地方房屋拆迁量不断提升。

2001年，国务院305号令《城市房屋拆迁管理条例》出台，该条例是对1991年条例的修订，主要对补偿标准、安置方式、强制拆迁等做了新规定，在保护房屋被拆迁人和使用权人的合法权益方面发挥了积极作用。但该条例也存在一些问题，仍然没有区分公益和商业拆迁，其运作模式依然是建设单位向政府申请拆迁许可，获批后实施拆迁，发生纠纷由政府裁决；被拆迁人拒绝拆迁的，实行强制拆迁。由于在拆迁问题上，地方政府既是拆迁许可者，又是争议裁决者，无形中充当了强拆的支持者，理论上为“官商合谋”提供了现实的便利，这逐渐发展成为拆迁矛盾的根源。

2004年国务院办公厅发文《关于控制城镇房屋拆迁规模，严格拆迁管理的通知》，对于当时盲目扩大拆迁规模、违法违规强制拆迁的行为予以制止，主要内容包括：严格制订拆迁计划，合理控制拆迁规模；严格拆迁程序，确保拆迁公开、公正、公平；加强对拆迁单位和人员的管理，规范拆迁行为；严格依法行政，正确履行职责；加强拆迁补偿资金监管，落实拆迁安置；切实做好拆迁信访工作，维护社会稳定等。

2007年，《物权法》出台，明确规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序，可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收单位、个人的房屋及其他不动产应当依法给予拆迁补偿、维护被征收人的合法权益，征收个人住宅的还应当保障被征收人的居住条件。”同年，《城市房地产管理法修正案》通过，其规定为了公共利益需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定。

2010年，形成了《国有土地上房屋征收与补偿条例（征求意见稿）》，关于适用范围、征收程序、征收补偿、非因公共利益的需要实施的拆迁等内容听取各方面意见。

2011年1月21日，国务院令第590号出台，《国有土地上房屋征收与补偿条例》施行， 2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。至此，现行国有土地上房屋征收补偿工作的框架构建完成。

□二、国有土地上房屋征收与补偿条件

国有土地上房屋征收是为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（简称《征收条例》），为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（1）国防和外交的需要；（2）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（3）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（4）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（5）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（6）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。[2]

确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。

制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。

□三、国有土地上房屋征收与补偿的原则

（一）决策民主

征收程序是规范政府征收行为，维护被征收人合法权益，促使政府做好群众工作的重要保障。《征收条例》提高了对征收补偿方案的公众参与程度，征收补偿方案应征求公众意见，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，应当组织听证会并修改方案，“修改方案”被列入条例，是对被征收人权益的尊重，也是突破。政府作出房屋征收决定前，应当进行社会稳定风险评估。房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。被征收房屋的调查结果和分户补偿情况应当公布。被征收人对征收决定和补偿决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。审计机关应当加强审计。《征收条例》比较强调民众的参与，这个征收和补偿涉及不少环节，其中一个就是作出征收决定，要不要征收。如果做了这个征收决定以后，就是怎么补偿，什么标准，这个补偿里面老百姓能不能参与。在这些环节里，实际上此条例都规定了老百姓的参与，尤其是利害关系人的参与。《征收条例》为规范政府征收行为、维护被征收人合法权益提供了重要保障。

另外，《征收条例》规定房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，这就极大地维护了被征收人的权益，有利于房屋评估的公平和公正。这样打破了以往一家的评估局面，并从根本上转变错估、漏估、少估等明知有误又无法改变的不公现象，使评估更贴近实际、更公平、更具科学性。

（二）程序正当

《征收条例》则明确了“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁”。并进一步明确“做出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用”。对于之前由建设单位执行补偿，容易出现推诿、拖欠等不负责任的情况，《征收条例》明确现在由政府替代建设单位，政府也须满足这个要求，以保证在搬迁前补偿到位。由政府发放补偿款可以增加公信力，使被征收人安心、放心，也便于依法征收的顺利进行。

（三）结果公开

首先，《征收条例》明确了补偿的时间和标准。时间是房屋征收决定公告之日，标准是不得低于被征收房屋类似房地产的市场价格。这也是老百姓最关心的一点。以市场价格作为补偿标准，使得被征收人的基本利益得到保障。这不仅包括对房屋的补偿，也包括对土地使用权的补偿。这就大体上可以确保被征收人的居住条件有改善、生活水平不下降。

其次，工作开展过程中的各项公告。市县人民政府要组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见；因旧城改造改建需要征收房屋，需要组织听证会；市县人民政府作出房屋征收决定后，要及时公告；达不成补偿协议的，对补偿决定的公告；分户补偿情况要进行公示。以上保证了公开原则的实现。

□四、国有土地上房屋征收与补偿管理体系

根据《征收条例》，国有土地上房屋征收与补偿工作的实施需要构建完善的管理体系，在部门职责上进行明确划分，上下级部门之间形成良好的制约关系。现在来看，省级及以上相关部门主要加强相关工作的指导，市、县人民政府作为本行政区内的主管部门，房屋征收部门或征收实施单位作为实施部门。

（一）指导监督部门

上级人民政府应当加强对下级人民政府房屋征收与补偿工作的监督。

国务院住房城乡建设部主管部门和省、自治区、直辖市人民政府住房建设主管部门应当会同同级财政、国土资源、发展改革等部门，加强对房屋征收与补偿实施工作的指导。

监察机关应当加强对参与房屋征收与补偿工作的政府和有关部门或者单位及其工作人员的监察。

（二）主管部门

市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。

市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。

市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。

市、县级人民政府及其有关部门应当依法加强对建设活动的监督管理，对违反城乡规划进行建设的，依法予以处理。

（三）实施部门

房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。

房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。

2001年的《拆迁条例》将拆迁设置成行政许可的方式，给拆迁人颁发拆迁许可证，拆迁补偿协议一旦达不成，政府可以做出有利于拆迁人的拆迁裁决，而政府却不承担责任，由此导致的拆迁矛盾愈演愈烈。而《征收条例》将拆迁许可证的方式废除，所有的国有土地上房屋征收行为都变为政府行为，政府对此负责。被征收人对政府的征收决定不服的，既可以进行行政复议，也可以进行行政诉讼。因此，加大了政府的责任，一旦出现问题，责任主体就非常明确，政府会谨慎地对待房屋征收与补偿工作。这样，从制度上保证了征收、补偿工作的规范化。[3]

□五、国有土地上房屋征收与补偿程序

（一）征收补偿方案的形成

房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府要组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不少于30日。市、县级人民政府应将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。

因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。

市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。另外，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。(www.xing528.com)

（二）房屋征收决定的作出

市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。市、县级人民政府及房屋征收部门应当做好房屋征收与补偿的宣传、解释工作。房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。

被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。

（三）房屋调查登记公示

房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。

房屋征收范围确定后，不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为；违反规定实施的，不予补偿。

房屋征收部门应当将所列事项书面通知有关部门暂停办理相关手续。暂停办理相关手续的书面通知应当载明暂停期限。暂停期限最长不得超过1年。

市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。

（四）补偿协议签订

房屋征收部门与被征收人应就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。

房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。

实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。

任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动。

□六、国有土地上房屋征收补偿

（一）补偿内容

作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（1）被征收房屋价值的补偿；（2）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（3）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。

市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。

征收个人住宅，被征收人符合住房保障条件的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当优先给予住房保障。具体办法由省、自治区、直辖市制定。

（二）补偿金额

对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。

对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。

房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。

房地产价格评估机构应当独立、客观、公正地开展房屋征收评估工作，任何单位和个人不得干预。

（三）评估制度

动迁补偿标准将完全“走市场”。住建部2011年发布《国有土地上房屋征收评估办法》，确定了房屋征收补偿的评估办法，对房屋价值的评估，已经不再综合政府定期发布的“指导价”，而是完全按照市场交易的价格。规定被征收房屋价值评估，应考虑被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等影响被征收房屋价值因素，并以人民币为计价货币单位，精确到元。[4]

房屋征收评估流程包括：选定机构、签订合同、实地评估、公示解释、交付报告、申请复核、申请鉴定等七个步骤。

（四）补偿方式

被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。

因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。

因征收房屋造成搬迁的，房屋征收部门应当向被征收人支付搬迁费；选择房屋产权调换的，产权调换房屋交付前，房屋征收部门应当向被征收人支付临时安置费或者提供周转用房。对因征收房屋造成停产停业损失的补偿，根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。

□七、国有土地上房屋征收与补偿法律责任

《征收条例》对相关管理人员、工作人员、不当的征收和补偿方式、评估出现问题等的法律责任及追究方式都做了具体规定。

市、县级人民政府及房屋征收部门的工作人员在房屋征收与补偿工作中不履行本条例规定的职责，或者滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由上级人民政府或者本级人民政府责令改正，通报批评；造成损失的，依法承担赔偿责任；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁，造成损失的，依法承担赔偿责任；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予处分；构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚。

采取暴力、威胁等方法阻碍依法进行的房屋征收与补偿工作，构成犯罪的，依法追究刑事责任；构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚。

贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费用的，责令改正，追回有关款项，限期退还违法所得，对有关责任单位通报批评、给予警告；造成损失的，依法承担赔偿责任；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予处分。

房地产价格评估机构或者房地产估价师出具虚假或者有重大差错的评估报告的，由发证机关责令限期改正，给予警告，对房地产价格评估机构并处5万元以上20万元以下罚款，对房地产估价师并处1万元以上3万元以下罚款，并记入信用档案；情节严重的，吊销资质证书、注册证书；造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

[1] 国务院：《城市房屋拆迁管理条例》（1991年颁布，2001年修订）。

[2] 国务院：《国有土地上房屋征收与补偿条例》（2011年通过施行）。

[3] 高富平、黄武双：《房地产法学》（第三版），高等教育出版社，2010年，第165—171页。

[4] 住建部：《国有土地上房屋征收评估办法》（2011年通过实施）。