公有住房出售及产权归属规定

□一、公有住房及公房出售的含义

在我国，广义的公有住房包括全民所有的和集体所有的住房，狭义上仅指全民所有的住房，即国有住房。国有住房是指国家党政机关、军队、团体、企事业单位由国家拨款、组织收入或者国家以各种形式对企业投资和投资收益购建的，以及接受馈赠、罚没和依据国家法律、行政法规确认产权为国家所有住房。具体来说，国有住房有以下四种情况：

（1）国家行政单位由国家拨款和按国家政策规定组织收入等形式购建的住房；

（2）全额预算管理。差额预算管理和自收自支预算管理的事业单位，由国家拨款、贷款、组织收入、接受馈赠等形成的住房；

（3）企业由国家直接投资、利用贷款、接受馈赠和税后利润及其他国有权益等形成的住房；

（4）其他按照国家有关政策、法规界定房屋产权属国家所有的住房[1]；

公有住房出售是指在住房改革过程中国家将公有住房逐渐出售给城镇居民。公有住房出售是深化住房制度改革的一项重要内容。

□二、公房出售的相关立法

公房出售立法首见于1994年7月18日颁布的《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》，规定城镇公有住房，除市县以上人民政府认为不宜出售的以外，均可向城镇职工出售，购买公共住房坚持自愿原则，并优先出售给住房困难户。

（一）公房出售的范围

在1995年5月31日发布的《国家国有资产管理局、建设部、财政部关于引发〈关于加强出售国有住房资产管理的暂行规定〉的通知》中明确界定了国有住房的范围如下。

（1）国家行政单位由国家拨款和按国家政策规定组织收入等形式购建的住房。

（2）全额预算管理、差额预算管理和自收自支预算管理的事业单位，由国家拨款、贷款、组织收入、接受馈赠等形成的住房。

（3）企业由国家直接投资、利用贷款、接受馈赠和税后利润及其他国有权益等形成的住房。

（4）其他按照国家有关政策、法规界定房屋产权属国家所有的住房。

在1999年8月13日颁布的《建设部关于进一步推进现有公有住房改革的通知》中，又界定了可出售公有住房和不宜出售公有住房：城镇成套现有公有住房，一般除按照规划近期需要拆除改造的住房；党政、科研机关及大专院校内与机关、办公不可分割的住房；具有历史纪念意义的住房；严重损坏房、危旧房以及当地人民政府规定的其他不宜出售的住房外，均属于可售公有住房范围。

（二）公房出售的程序

为了防止国有资产流失，根据《国家国有资产管理局、建设部、财政部关于引发〈关于加强出售国有住房资产管理的暂行规定〉的通知》，公有住房出售有特殊的程序。

（1）经国有资产管理部门审核同意。

（2）国有住房的出售坚持“先评估、后出售”的原则，评估工作应依据《城市房地产管理法》和《国有资产评估管理办法》由合法评估机构进行评估，不受行政干预。

（3）各级国有资产管理部门应在评估价格的基础上核定合理的出售价格，并由省、自治区、直辖市人民政府批准后执行，不允许低价出售国有住房。

（4）国有住房出售后办理过户必须提供特定的批准文件和资料。

（三）公房出售的价格及付款方式

根据1994年《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》，公有住房的出售价格有三种形式：市场价、成本价和标准价。向高收入职工家庭出售公有住房实行市场价，向中低收入职工家庭出售公有住房实行成本价，成本价应包括住房的征地和拆迁补偿费、勘察设计和前期工程费、建安工程费、住宅小区基础设施建设费、管理费、货款利息和税金等7项因素。旧房的成本价按售房当年新房的成本价成新折扣计算。目前以成本价售房确有困难的市（县），可以实行标准价作为过渡。出售公有住房的成本价和标准价由市（县）人民政府逐年测定，报省、自治区、直辖市人民政府批准后公布执行。

付款方式。职工购房可以一次付款，也可以分期付款。售房单位可对一次付款的购房职工给予一次付款折扣，折扣率参考当地购房政策性贷款利率与银行储蓄存款利率的差额，以及分期付款的控制年限确定。实行分期付款的，首期付款不得低于实际售价的30％，分期付款的期限一般不超过10年，分期交付的部分要计收利息单位不得贴息，利率按政策性抵押贷款利率确定。经办政策性住房金融业务的银行，应充分利用政策性住房资金，向购房职工提供政策性抵押贷款。

（四）公有住房的产权

售后公房的产权归属因购买价格而异：（1）职工以市场价购买的住房，产权归个人所有，可以依法进入市场，按规定交纳有关税费后，收入归个人所有；（2）职工以成本价购买的住房，产权归个人所有，一般住用5年后可以依法进入市场，在补交土地使用权出让金或所含土地收益和按规定缴纳有关税费后，收入归个人所有；（3）职工以标准价购买的住房，拥有部分产权，即占有权、使用权、有限的收益权和处分权，可以继承，产权比例按售房当年标准价占成本价的比重确定；职工以标准价购买的住房，一般住用5年后方可依法进入市场，在同等条件下，原售房单位有优先购买、租用权；售、租房收入在补交土地使用权出让金或所含土地收益和按规定缴纳有关税费后，单位和个人按各自的产权比例进行分配。

另外，《建设部关于进一步推进现有公有住房改革的通知》中指出，对已按标准价购买的住房，要鼓励职工在自愿的基础上按成本价补足房价款及利息。职工按成本价补足房价款及利息后，住房产权归职工个人所有。

（五）售后公房再出售

这里的售后公房是指城镇职工根据国家和县级以上地方人民政府有关城镇住房制度改革政策规定，按照成本价（或者标准价）购买的公有住房，以市场价购买的公有住房性质等同于一般商品房，不属于这里所说的公有住房。

根据《已购公有住房和经济适用住房上市出售管理暂行办法》规定，经省、自治区、直辖市人民政府批准，具备下列条件的市、县可以开放已购公有住房和经济适用住房上市出售的交易市场：

（1）已按照个人申报、单位审核、登记立档的方式对城镇职工家庭住房状况进行了普查，并对申报人在住房制度改革中有违法、违纪行为的进行了处理；

（2）已制定了已购公有住房和经济适用住房上市出售收益分配管理办法；

（3）已制定了已购公有住房和经济适用住房上市出售的具体实施办法；

（4）法律、法规规定的其他条件。

已取得合法产权证书的已购公有住房和经济适用住房可以上市出售，但有下列情形之一的已购公有住房和经济适用住房不得上市出售：

（1）以低于房改政策规定的价格购买且没有按照规定补足房价款的；

（2）住房面积超过省、自治区、直辖市人民政府规定的控制标准，或者违反规定利用公款超标准装修，且超标部分未按照规定退回或者补足房价款及装修费用的；(www.xing528.com)

（3）处于户籍冻结地区并已列入拆迁公告范围内的；

（4）产权共有的房屋，其他共有人不同意出售的；

（5）已抵押且未经抵押权人局面同意转让的；

（6）上市出售后形成新的住房困难的；

（7）擅自改变房屋使用性质的；

（8）法律、法规以及县级以上人民政府规定其他不宜出售的。

□三、公共租赁房[2]

（一）公共租赁房的概念

公共租赁住房简称公租房，是指政府提供政策支持，限定房屋面积、户型、租金水平，向符合条件的中等偏下收入者供应的保障性住房。公租房在中国尚处于探索阶段，还没有一部统一详尽的全国性公共租赁房管理办法，部分地方政府按照上级部门的指导意见，根据当地实际情况制定了当地的管理办法。具有代表性的地方性管理办法有：2008年1月，深圳市发布的《深圳市公共租赁住房管理暂行办法》；2011年3月，重庆市人民政府颁布的《重庆市公共租赁住房管理暂行办法》。公共租赁住房作为一种保障性住房，从筹备、规划、建设、配租到日后管理，每一个阶段都有管理机制与其配套。

（二）公共租赁房规划与管理

提供公共租赁住房（简称公租房）是保障性住房政策发展的新趋势，公租房按照统一规划、统一筹建、统一标准的要求实施筹建管理。

1．建设规划

各地区的公租房管理工作一般由本市住房保障管理部门会同其他相关部门负责，主管部门根据当地社会经济发展状况及保障对象的需求，规划当地公租房套数、建设用地、资金筹集、配租计划等工作。公共租赁住房建设用地实行无偿使用，以划拨方式为主，纳入国有年度建设用地供应计划，在申报年度用地指标时单独列出，在土地供应计划中优先安排，保证其按时足量供应。

2．房源管理

公共租赁住房房源通过新建、收购、改建等多种渠道筹集，公共租赁住房可以是成套住房，也可以是集体宿舍。公共租赁房可以单独建设，也可以在经济适用房、廉租房用地上配套建设，或者在商品房用地上配套建设。无论以怎样的形式建设，都应当在项目建设前，明确公共租赁住房的建设总面积、单套建筑面积、套数、套型比例、建设标准以及建成后移交或者回购等事项，并以合同方式约定各方行为。新建的公共租赁住房，应积极推广应用先进、适用、安全的新技术、新材料，实现节能、省地、环保的住宅产业化标准，周围配套服务设施齐全，方便居民的生活，提高房屋建设的整体水平。

新建公共租赁房的单套面积不宜过大，以适当为原则。各大城市的公共租赁住房一般采取入住前一次装修，以“经济环保”为原则，承租家庭不得对住房进行再次装修和擅自改变原有住房的内部结构。公租房的维修、养护、管理由产权归属单位负责，产权单位也可委托专业服务企业进行维护管理。

3．资金管理

公共租赁住房建设资金的来源渠道与廉租住房建设资金来源渠道相似，实施多元化方式，提倡在以公共资金为主导的原则下，尽可能多吸收社会闲散资金。这些渠道包括：（1）中央安排的专项资金；（2）财政年度预算安排的资金；（3）提取的土地出让金的一部分；（4）财政借款；（5）发行债券筹集的资金；（6）出租公共租赁住房及配套设施回收的资金；（7）社会捐赠用于公共租赁住房建设的资金；（8）其他用于公租房建设的资金。公共租赁住房建设资金及各种收益实行专户管理，转款专用，不得挪作他用，公共租赁住房租金收入应当按照国家财政预算支出和财务制度的有关规定，实行收支两条线管理。

（三）公共租赁住房申请、配租管理

公共租赁住房一般采取“谁投资、谁拥有”的政策，产权一般归属政府住房保障管理部门或建设单位，由其负责公租房的配租、后续管理工作。公租房的准入、退出和配租以公平、公开、公正的方式实施管理。

1．保障对象的管理

公共租赁住房较其他的保障性住房而言，限制性条件有所减少，将城镇中更多住房困难家庭纳入保障范围，甚至包括进城务工人员及毕业后留城就业的学生。

（1）准入管理。

公共租赁住房的保障对象以已婚家庭、单亲家庭、单身人士为基本申请单位。每个家庭确定一名成员作为申请人，其他人员作为共同申请人。申请公共租赁住房的家庭同时需要满足如下条件：申请者有稳定的经济来源，具有租金支付能力，符合当地规定的收入限制标准，申请者人均住房面积低于当地规定的面积，主管部门规定的其他条件。已经通过经济适用房或廉租住房资格审查但尚在轮候的家庭也可以申请公租房。

对于申请公共租赁住房的家庭，当申请人向所在住房保障机构或街道办事处提出申请，并按照相关规定如实提交各种证明材料，负责机构逐级以不同形式对申请者的住房、经济收入、资产等情况进行调查核实，及时向申请人反馈审核意见，并向社会公示审核结果。公示无异议的申请家庭，将取得轮候资格，再按照供求条件、特殊情况，逐一安排公共租赁住房。

（2）退出管理。

公共租赁住房的后期管理很重要，直接体现保障的公平性和行政部门的绩效。承租人取得公租房承租资格后，由于期满或者其他原因失去资格时，应及时终止承租合同，退出公共租赁住房；期满需要续租的家庭，按合同规定提前向有关部门重新提出申请；期满暂时无法腾退住房的家庭，给予一定的过渡期，拒不退房者按合同规定给予惩罚。有如下行为之一的承租人应立即解除其承租合同：连续数月拖欠租金的；在公共租赁房中从事违法活动的；违反租赁合同其他规定的。

2．公共租赁住房配租、租赁管理

获取公共租赁住房承租资格的申请人，可以申请符合自身需求的住房，并且与公租房产权所有单位签订租赁合同，以规范双方的权利义务。

（1）配租管理。

承租人根据家庭成员结构、工作地点、租金额等条件选择恰当房源，公共租赁住房配租面积、户型、结构应与承租人的实际家庭情况相符合。其中，单身人士选择小面积的单间，两人家庭选择一房一厅的户型，三人及三人以上选择两房一厅的户型，公租房的单套面积原则上最大不得超过80平方米。

（2）租赁管理。

申请家庭选定住房后，应与住房保障管理部门或开发商签订租赁合同，办理入住手续。合同应明确如下内容：租赁期限；租金及支付方式、支付期限；房屋的面积、朝向、结构、设施、装修等情况；明确房屋修缮、小区物业管理双方的权利义务；其他内容。承租人及房屋产权所有单位必须严格按照合同履行权利义务，既保障承租人的合法权益不受侵害，又约束承租期间房屋使用的行为。

公共租赁住房原则上不得出售。这种产权与普通商品房产权有区别，依然不具有完全产权资格，不得自由买卖房屋。

[1] 谭启平、赵勇山：《房地产法精要与依据指引》，北京大学出版社，2011年，第159页。

[2] 康耀江、刘毅、秦凤伟：《房地产法律与制度》，清华大学出版社，2012年，第262—264页。