城镇住房保障法律问题解析

□一、城镇住房保障法规

我国首次明确提出住房保障是在1995年2月6日国务院住宅制度改革领导小组制定的《国家安居工程实施方案》，该方案提出要加快解决中低收入家庭住房困难户的居住问题，建立具有社会保障性质的住房供给体制。从1998年开始，我国城镇住房保障事业全面推进，建立起多层次的住房保障体系，并根据实际情况不断调整工作中心和保障对象覆盖面。1998年国务院发布的《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》中明确提出“建立和完善以经济适用住房为主的住房供应体系。对不同收入家庭实行不同的住房供应政策。最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房”。2003—2007年，根据2003年发布的《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》，将工作重心调整为建立以经济适用住房和廉租房为主、建立分别面向中低收入和最低收入家庭的住房保障供应体系。2007年至今，根据《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，经济适用住房和廉租房政策调整为面向低收入群体。国务院《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》（国发〔2010〕10号），要求各地区、各有关部门要切实履行稳定房价和住房保障职责；坚决抑制不合理住房需求；增加住房有效供给等。为进一步加强和改善房地产市场调控，稳定市场预期，促进房地产市场平稳健康发展，从增加保障性住房和普通商品住房有效供给，合理引导住房消费，抑制投资投机性购房需求，并加快推进保障性安居工程建设等方面着手，国务院办公厅发布《关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》（国办发〔2010〕4号）。为进一步做好房地产市场调控工作，逐步解决城镇居民住房问题，促进房地产市场平稳健康发展，国务院办公厅发布《关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》（国办发〔2011〕1号）要求各地区、各有关部门加大保障性安居工程建设力度；调整完善相关税收政策，加强税收征管；强化差别化住房信贷政策；落实住房保障和稳定房价工作的约谈问责机制等。国务院办公厅发布《关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》（国办发〔2011〕45号）要求全面推进保障性安居工程建设，进一步加强和规范保障性住房管理，加快解决中低收入家庭住房困难，促进实现住有所居目标。为了规范城镇住房保障工作，住房城乡建设部2014年年初起草了《城镇住房保障条例（送审稿）》，报请国务院审议。国务院法制办公室在征求各方面意见的基础上，会同住房城乡建设部反复研究、修改，形成了《城镇住房保障条例（征求意见稿）》。

□二、城镇住房保障的特点[1]

（一）实物性与货币性相结合

其他社会保障都是以货币性为主的，而住房保障既可以由政府以实物（住房）的形式向中低收入阶层提供，又可以以发放住房补贴等货币化方式为中低收入阶层进行住房补助，而且目前集中建造廉租房和经济适用房的规模越来越大，城镇住房保障的实物性特征更加显著。

（二）政策法规制定及资金来源以地方政府为主

我国各地经济发展水平相差较大，相应的价格水平、个人收入水平不同，基本住房标准也有较大差距，因此，由中央统一制定住房保障制度具体政策和标准并不合适，只能由地方政府依据中央的宏观政策要求制定适合本地特点的具体政策、法规和标准。住房保障的资金来源也主要来自地方财政，辅以中央拨款和社会资金，并规定土地出让收入的一定比例要专款专用于住房保障建设。

（三）低标准特点

与其他社会保障制度相类似，按照“效率优先、兼顾公平”的基本原则，对中低收入阶层的住房保障只能是低标准的，只能满足其基本居住需要而不是提供“舒适”的住房，操作上往往是确定中低收入者的衡量标准后，向符合标准的中低收入者出租已有的低标准住房，或向低收入者提供低标准住房补贴。

□三、廉租房制度[2]

（一）廉租房制度的概念

廉租房制度是指政府和单位在住房领域实施社会保障职能，向具有城镇常住居民户口的最低收入家庭提供的租金相对低廉的普通住房。具体来说，廉租住房制度是指由政府起主导作用，采取租金补贴、实物配租等不同形式，给城镇居民中的弱势群体等解决住房困难而建立的住房生产、供应、管理体系、运作程序和规则。它带有明显的社会保障性和社会福利性。

（二）廉租房制度的立法

廉租房的管理工作由国务院建设行政主管部门和地方房地产行政主管部门负责。建立廉租住房的构想起始于1998年国务院发布的《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，其中规定廉租房是我国住房供应体系的一个重要组成部分。其后在1999年，建设部正式出台了《城镇廉租住房管理办法》，对廉租房的房源、廉租房租金标准、廉租房建设和廉租房的申请程序问题予以明确的规定，各地也先后制定了地方性的操作规章。2004年3月1日起，全国城镇开始实施由建设部、财政部、民政部、国土资源部，国家税务总局共同签发的《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》，同时1999年《城镇廉租住房管理办法》废止。《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》是对1999年《城镇廉租住房管理办法》的进一步修订，新办法吸取了国外长期取得的较成熟经验以及国内几年来的试点经验，将解决城镇最低收入家庭住房问题明确地规定为各级政府的责任，使城镇基本住房保障制度更加完善。2005年7月7日建设部、民政部关于印发《城镇最低收入家庭廉租住房申请、审核及退出管理办法》的通知，对城镇最低收入家庭廉租住房申请、审核及退出管理办法做了更为详尽的规定。2007年12月1日，建设部、发改委、监察部、民政部、财政部、国土资源部、人民银行、税务总局和统计局等九部门联合发布的《廉租住房保障办法》开始实施，它对廉租住房覆盖范围、保障方式、资金来源、面积标准、定价等重大问题作出了明确的规定，2004年起实施至今的《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》同时废止。其后财政部正式发布了《廉租住房保障资金管理办法》，明确了廉租房的八个资金来源和专款专用的原则，该办法从2008年1月1日起开始实施。

（三）廉租房制度的主要内容

根据《廉租住房保障办法》及其他相关法规规定，廉租房制度有以下内容。

1．申请条件

廉租房的保障对象界定为城镇最低收入家庭。享受廉租房制度保障的对象，需要具备两个基本条件，一是城镇最低收入家庭；二是住房困难。城镇最低收入家庭廉租住房保障水平应当以满足基本住房需要为原则，根据当地财政承受能力和居民住房状况合理确定。城镇最低收入家庭人均廉租住房保障面积标准原则上不超过当地人均住房面积的60％。廉租房补贴标准是市场平均租金与廉租房租金标准的差额。根据《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》第7条规定：“城镇最低收入家庭廉租住房保障对象的条件和保障标准由市、县人们政府房地产行政主管部门会同财政、民政、国土资源、税务等有关部门拟定，报本级人民政府批准后公布执行。廉租住房租金标准由维修费、管理费二项因素构成。单位面积租赁住房补贴标准，按照市场平均租金与廉租住房租金标准的差额计算。”

2．保障方式

城镇最低收入家庭廉租住房保障方式应当以发放租赁住房补贴为主，实物配租（直接提供住房，并按照廉租住房租金标准收取租金）、租金核减（给予租金减免）为辅。实物配租主要面向孤、老、病、残等特殊困难家庭及其他急需救助的家庭。

3．资金来源

廉租房资金的来源，实行财政预算安排为主、还包括住房公积金增值收益中按规定提取的城市廉租住房补充资金、社会捐赠的资金以及其他渠道筹集的资金。根据《廉租住房保障资金管理办法》规定，廉租住房保障资金具体来源于八个方面：一是住房公积金增值收益扣除计提贷款风险准备金和管理费用后的全部余额；二是从土地出让净收益中按照不低于10％的比例安排用于廉租住房保障的资金；三是市县财政预算安排用于廉租住房保障的资金；四是省级财政预算安排的廉租住房保障补助资金；五是中央预算内投资中安排的补助资金；六是中央财政安排的廉租住房保障专项补助资金；七是社会捐赠的廉租住房保障资金；八是其他资金。

4．廉租房房源

廉租房来源主要有：政府出资收购的住房；社会捐赠的住房；腾空的公有住房；政府出资建设的廉租住房；其他渠道筹集的住房。实物配租的廉租住房要以收购的现有旧住房为主，限制集中新建。政府新建的廉租住房建设用地实行行政划拨方式供应；各级地方人民政府应当在行政事业性收费等方面给予政策优惠；对地方政府房地产行政主管部门购买旧住房作为廉租房，以及实物配租的廉租房租金收入按照规定给予税收优惠。

5．申请程序

按照规定，最低收入家庭可以由户主按照规定程序向当地房地产行政主管部门提出书面申请，主管部门要在15日内完成审核。凡是符合条件的都要公示15天，经登记公示无异议或者异议不成立的，才能享受廉租房补贴或实物配租，对于申请租金核减的家庭，由产权单位按照规定予以租金减免；对于申请租赁住房补贴和实物配租的家庭，由市、县人民政府房地产行政主管部门按照规定条件排队轮候，并将发放的租赁住房补贴和配租廉租住房的结果予以公布。

经市、县人民政府房地产行政主管部门确定可获得租赁住房补贴的家庭，可以根据居住需要选择承租适当的住房，在与出租人达成初步租赁意向后，报房地产行政主管部门审查，经审查同意后，方可与房屋出租人签订廉租房租赁合同。房地产行政主管部门按规定标准向该家庭发放租赁住房补贴，并将补贴资金直接拨付出租人，用于冲减房屋租金。经市、县人民政府房地产行政主管部门确定可配租廉租房的家庭，应当与廉租房产权人签订廉租住房租赁合同，廉租房承租人应当按照合同约定缴纳租金。

6．调整及退出机制

享受廉租房待遇的最低收入家庭应当按年度向房地产行政主管部门或者其委托的机构如实申报家庭收入、家庭人口及住房变动情况，房地产行政主管部门应当会同有关部门对其申报情况进行复核，并按照复核结果，调整租赁住房补贴或者廉租房。对家庭收入连续一年以上超出规定收入标准的，应当取消其廉租房保障资格，停发租赁住房补贴，或者在合理期限内收回廉租住房，或者停止租金核减。

享受廉租房保障的承租人有下列行为之一的，由房地产行政主管部门收回其承租的廉租房，或者停止发放租赁补贴，或者停止租金核减：将承租的廉租房转借、转租的；擅自改变房屋用途的；连续6个月以上未在廉租房居住的。

最低收入家庭申请廉租房时违反本规定，不如实申报家庭收入、家庭人口及住房状况的，由房地产行政主管部门取消其申请资格；已骗取廉租住房保障的，责令其退还已领取的租赁住房补贴，或者退出廉租房并补交市场平均租金与廉租房标准租金的差额，或者补交核减的租金，情节恶劣的，还可处以罚款。

□四、经济适用房制度

（一）经济适用房制度的概念

经济适用房是指政府提供政策优惠，限定套型面积和销售价格，按照合理标准建设，面向城市中低收入住房困难家庭供应，具有保障性质的政策性住房。经济适用房单套面积控制在60平方米左右，采用保本微利的原则，房地产开发企业实施的经济适用住房项目利润率按不高于3％核定；市、县人民政府直接组织建设的经济适用住房只能按成本价销售，不得有利润[3]。经济适用房具有供应对象的特定性，功能上的经济适用性和运行机制上的社会性等特点，其保障对象主要针对中低收入阶层，“安居工程”是其前身。

经济适用房销售实行明码标价，销售价格不得高于基准价格及上浮幅度，不得在标价之外收取任何未予标明的费用。经济适用房的管理实行严格的准入和退出机制。经济适用住房由市、县人民政府按限定的价格，统一组织向符合购房条件的低收入家庭出售。经济适用房供应对象的家庭收入标准和住房困难标准，由市县人民政府根据当地商品住房价格、居民家庭可支配收入、居住水平和家庭人口结构等因素确定，实行动态管理，每年向社会公布一次[4]。

（二）经济适用房制度的立法[5]

我国经济适用房制度最早产生于1994年，经过长时间的实践摸索，该制度已成为我国解决中低收入家庭住房问题的一种重要途径，同时该制度也逐步被纳入法制的轨道。2004年，建设部、国土资源部、发改委联合出台了《经济适用住房管理办法》。2007年建设部联合发展改革委、监察部、财政部、国土资源部、人民银行、税务总局等六个部门对《经济适用住房管理办法》进行了修改，修改后的《经济适用住房管理办法》对经济适用房的优惠和支持政策、建设管理、价格管理、准入和退出管理、单位集资合作建房、监督管理等方面进行了全面的规定。此外，由于经济适用房政策涉及土地使用权、房屋抵押权、房屋所有权及其变动方式等内容，因此，《土地管理法》以及2007年颁布实施的《物权法》中的有关规则同样适用于经济适用房。因此，可以说，我国已形成了以《经济适用房管理办法》为主体，包括《物权法》、《土地管理法》在内的经济适用房法律制度体系。

（三）经济适用房制度的内容

1．申请条件

经济适用住房制度是解决城市低收入家庭住房困难政策体系的组成部分，其供应对象要与廉租住房保障对象相衔接，城市低收入家庭申请购买经济适用住房应同时符合下列条件：（1）具有当地城镇户口；（2）家庭收入符合市、县人民政府划定的低收入家庭收入标准；（3）无房或现住房面积低于市、县人民政府规定的住房困难标准。经济适用住房供应对象的家庭收入标准和住房困难标准，由市、县人民政府根据当地商品住房价格、居民家庭可支配收入、居住水平和家庭人口结构等因素确定，实行动态管理，每年向社会公布一次。

2．申请程序

经济适用住房供应实行申请、审核、公示和轮候制度。经济适用住房资格申请采取街道办事处（镇人民政府）、市（区）、县人民政府逐级审核并公示的方式认定。经审核公示通过的家庭，由市、县人民政府经济适用住房主管部门发放准予购买经济适用住房的核准通知，注明可以购买的面积标准。然后按照收入水平、住房困难程度和申请顺序等因素进行轮候。居民个人购买经济适用住房办理权属登记时，应当分别注明经济适用住房、划拨土地。

3．经济适用房建设

经济适用住房建设用地通常以划拨方式供应，并要确保优先供应，其建设实行项目法人招标制度，并免收城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金。《经济适用房住房管理办法》限定经济适用房在60平方米左右，通过增加住房套数和降低住房舒适度保障经济适用房实际供给低收入阶层，解决住房难问题。在新公布的《经济适用房住房管理办法》中，还将“单位集资合作建房”、购买和调配其他单位剩余经济适用房、开发商在商品房开发中配建等办法首次纳入经济适用房建设体系内，这种“多管齐下”的供给模式将有效改善以前单一政府供房的供给形式，对经济适用房的全面建设和完善起到积极的促进作用。

4．经济适用房交易

明确经济适用房属于“有限产权”，并明确提出购买经济适用房不得出租经营，购买经济适用住房不满5年，不得直接上市交易，购房人因特殊原因确需转让经济适用住房的，由政府按照原价格并考虑折旧和物价水平等因素进行回购，购房人也可以按照政府所定的标准向政府交纳土地收益等相关价款后，取得完全产权。由此，经济适用房在转售环节的严格限制基本消除了房屋的投资属性，最大限度地促进经济适用房用于解决中低收入阶层住房困难。根据《经济适用住房管理办法》第31条，已经购买经济适用住房的家庭又购买其他住房的，原经济适用住房由政府按规定及合同约定回购。政府回购的经济适用住房，仍应用于解决低收入家庭的住房困难。该办法第32条规定，已参加福利分房的家庭在退回所分房屋前不得购买经济适用住房，已购买经济适用住房的家庭不得再购买经济适用住房。

5．单位集资合作建房(www.xing528.com)

距离城区较远的独立工矿企业和住房困难户较多的企业，在符合土地利用总体规划、城市规划、住房建设规划的前提下，经市、县人民政府批准，可以利用单位自用土地进行集资合作建房。《经济适用住房管理办法》第35条指出，单位集资合作建房是经济适用住房的组成部分，其建设标准、优惠政策、供应对象、产权关系等均按照经济适用住房的有关规定严格执行。单位集资合作建房应当纳入当地经济适用住房建设计划和用地计划管理。参加单位集资合作建房的对象，必须限定在本单位符合市、县人民政府规定的低收入住房困难家庭。根据《经济适用住房管理办法》第36条，任何单位不得利用新征用或新购买土地组织集资合作建房；各级国家机关一律不得搞单位集资合作建房。单位集资合作建房在满足本单位低收入住房困难家庭购买后，房源仍有少量剩余的，由市、县人民政府统一组织向符合经济适用住房购房条件的家庭出售，或由市、县人民政府以成本价收购后用作廉租住房。已参加福利分房、购买经济适用住房或参加单位集资合作建房的人员，不得再次参加单位集资合作建房。严禁任何单位借集资合作建房名义，变相实施住房实物分配或商品房开发。单位集资合作建房原则上不收取管理费用，不得有利润。

□五、住房公积金制度

（一）住房公积金制度概念

住房公积金是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体（以下统称单位）及其在职职工缴存的长期住房储金。住房公积金是现行住房保障体系中覆盖面最广、受益面最大的住房保障制度，它具有普遍性、义务性、互助性、保障性专用性和返还性的特点[6]。

（二）住房公积金制度的立法

住房公积金政策由上海借鉴新加坡中央公积金制度的成功经验于1991年率先推出。1994年国务院发布《关于深化城镇住房制度改革的决定》，正式提出建立住房公积金制度，随后《建立住房公积金制度的暂行规定》出台，标志着住房公积金政策开始在全国推行。1999年国务院颁布《住房公积金管理条例》并于2002年进行了修改，成为住房公积金政策的执行准则。住房公积金政策的实施，推动了住房从福利分配转为货币分配的体制转轨，促进了房改完成市场化住房体制转轨，培育与促进了住房金融服务业的发展，同时也为个人成为住房市场消费主体奠定了观念基础与物质基础[7]。

（三）住房公积金制度的主要内容

1．住房公积金储蓄的对象和所有权人

国务院《住房公积金管理条例》第2条规定，住房公积金缴存对象为本市的国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体及其在职职工。该条例第3条规定，职工个人缴存的住房公积金和职工所在单位为职工缴存的住房公积金，属于职工个人所有。2005年《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》发布后，有条件的地方，城镇单位聘用进城务工人员，单位和职工可缴存住房公积金；城镇个体工商户、自由职业人员可申请缴存住房公积金，由各地设置一些专门的公共管理机构来管理这些人员的住房公积金，月缴存额的工资基数按照缴存人上一年度月平均纳税收入计算。进城务工人员、城镇个体工商户和自由职业人员购买自住住房时，可按规定申请住房公积金贷款。

2．住房公积金的缴存

住房公积金管理中心应当在受委托银行设立住房公积金专户。单位应当到住房公积金管理中心办理住房公积金缴存登记，经住房公积金管理中心审核后，到受委托银行为本单位职工办理住房公积金账户设立手续。每个职工只能有一个住房公积金账户。职工住房公积金的月缴存额为职工本人上一年度月平均工资乘以职工住房公积金缴存比例。单位为职工缴存的住房公积金的月缴存额为职工本人上一年度月平均工资乘以单位住房公积金缴存比例。新参加工作的职工从参加工作的第二个月开始缴存住房公积金，月缴存额为职工本人当月工资乘以职工住房公积金缴存比例。单位新调入的职工从调入单位发放工资之日起缴存住房公积金，月缴存额为职工本人当月工资乘以职工住房公积金缴存比例。职工和单位住房公积金的缴存比例均不得低于职工上一年度月平均工资的5％；有条件的城市，可以适当提高缴存比例。职工个人缴存的住房公积金，由所在单位每月从其工资中代扣代缴。单位应当于每月发放职工工资之日起5日内将单位缴存的和为职工代缴的住房公积金汇缴到住房公积金专户内，由受委托银行计入职工住房公积金账户。单位应当按时、足额缴存住房公积金，不得逾期缴存或者少缴。住房公积金自存入职工住房公积金账户之日起按照国家规定的利率计算。住房公积金管理中心应当为缴存住房公积金的职工发放缴存住房公积金的有效凭证。单位为职工缴存的住房公积金，按照下列规定列支：机关在预算中列支；事业单位由财政部门核定收支后，在预算或者费用中列支；企业在成本中列支。

3．住房公积金贷款

缴存住房公积金的职工，在购买、建造、翻建、大修自住住房时，可以向住房公积金管理中心申请住房公积金贷款。申请住房贷款要符合一定要求：具有城镇常住户口、申请前连续缴存住房公积金的时间不少于6个月、购房首期付款的金额不低于规定比例、购买第一套自住住房并有偿还贷款的能力申请人可以获得相应额度的公积金贷款。住房公积金的存、贷利率由中国人民银行提出，经征求国务院建设行政主管部门的意见后，报国务院批准。

4．住房公积金的提取、转移、中断和恢复

《住房公积金管理条例》第24条规定，职工有下列情形之一的，可以提取职工住房公积金账户内的存储余额：（1）购买、建造、翻建、大修自住住房的；（2）离休、退休的；（3）完全丧失劳动能力，并与单位终止劳动关系的；（4）出境定居的；（5）偿还购房贷款本息的；（6）房租超出家庭工资收入的规定比例的。另外，职工死亡或者被宣告死亡的，职工的继承人、受遗赠人可以提取职工住房公积金账户内的存储余额。

单位与职工劳动关系发生改变的，单位办理职工住房公积金账户封存或者转移手续。职工有新单位接收的，将职工住房公积金账户转移到新单位的住房公积金户名下，转移后转出地住房公积金账户销户，只保留调入地的住房公积金账户；无新单位接收的，职工住房公积金账户暂时封存在原单位。职工恢复工作时，要为该职工办理住房公积金账户启封手续，一定时间内的公积金中断可以补缴，对此，地方上各有具体规定。

5．住房公积金的管理和运作

公积金的管理有四个层次。《住房公积金管理条例》（以下简称《条例》）第4条规定，住房公积金的管理实行住房公积金管理委员会决策、住房公积金管理中心运作、银行专户存储、财政监督的原则。国务院建设行政主管部门会同国务院财政部门、中国人民银行拟定住房公积金政策，并监督执行（《条例》第7条）。直辖市和省、自治区人民政府所在地的市以及其他设区的市，应当设立由人民政府负责人和财政、建设等有关部门的负责人以及工会代表、专家组成的住房委员会，作为住房公积金管理的决策机构（《条例》第8条）。直辖市和省、自治区人民政府所在地的市以及其他设区的市应当按照精减、效能的原则，设立住房公积金管理中心，负责住房公积金的管理运作（《条例》第10条）。住房公积金管理中心应当按照中国人民银行的有关规定，委托住房委员会指定的银行办理住房公积金贷款、结算等金融业务和住房公积金账户的设立、缴存、归还等手续（《条例》第12条）。

近年来，公积金规模激增，如何保值增值成为各方关注的焦点，除了发放公积金贷款获得利息收益外，住房公积金管理中心在保证住房公积金提取和贷款的前提下，经住房公积金管理委员会批准，可以将住房公积金用于购买国债（《条例》第28条）。

6．增值收益的处分

住房公积金的增值收益应当存入住房公积金管理中心在受委托银行开立的住房公积金增值收益专户，用于建立住房公积金贷款风险准备金、住房公积金管理中心的管理费用和建设城市廉租住房的补充资金（《条例》第29条）。2007年底财政部发布的《廉租住房保障资金管理办法》明确规定，住房公积金增值收益扣除计提贷款风险准备金和管理费用后的全部余额用于廉租房的建设。

7．政策性住房置业担保

政策性住房置业担保是指政策性住房置业担保机构为借款人申请政策性住房贷款而与贷款人签订保证合同，提供连带责任保证担保的行为。目前政策性住房置业担保主要就是为个人申请住房公积金贷款提供担保，是个人住房公积金贷款抵押担保的一种补充或替代形式。

政策性住房置业担保的对象与前述个人住房公积金贷款对象一致。目前，从事政策性住房置业担保的机构主要有两种：一种是住房置业担保公司，是为借款人办理个人住房贷款提供专业担保，收取服务费用，具有法人地位的房地产中介服务企业，组织形式为有限责任公司或者股份有限公司；另一种是住房置业担保中心，也收取服务费用，但其是专门为借款人办理个人住房公积金贷款提供专业担保的不以营利为目的的事业单位。

□六、其他住房保障制度

（一）合作建房制度

1．合作建房制度的概念

国务院发布的《城镇住宅合作社管理暂行办法》明确指出：“合作住宅是指住宅合作社通过社员集资合作建设住宅。”合作建房制以住宅合作社为主要运行方式。“住宅合作社是指经市（县）人民政府房地主管部门批准，由城市居民、职工为改善自身住房条件而自愿参加，不以盈利为目的的公益性合作经济组织，具有法人资格。”这表明住宅合作社的集资合作建房属于合作经济性质。

2．合作建房制度的历史回顾

合作建房首次提出于1988年2月，国务院在《关于在全国城镇分期分批推行住房制度改革的实施方案的通知》中指出：“暂时没有进入改革行列的城镇，要积极创造条件，先实行新房新租，旧房超标准加租，以及集资建房，组织建房合作社等单项改革。”以后的国务院房改文件中，都把集资合作建房作为重要的内容之一。1992年2月，国务院房改领导小组、建设部、国家税务总局颁发了《城镇住宅合作社管理暂行办法》，合作建房制度正式诞生。同年6月，财政部颁发了《关于住房制度改革中财政税收政策的若干规定》、1993年，建设部、全国总工会联合下发了《加快解决城镇住房困难户问题的意见》，都鼓励和组织住房困难户参加多种形式的集资建房，走合作解困的道路。1998年7月，国务院颁发《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，第17条明确指出：“在符合城市总体规划和坚持节约用地的前提下，可以继续发展集资合作建房，多渠道加快经济适用住房建设。”上述改革规定具有很强的连续性，充分体现出中国城镇住宅建设投资体制的重大改革，体现出国家对集资合作建房的支持。

3．合作建房制度的内容

根据《城镇住宅合作社管理暂行办法》规定，住宅合作社分为三种类型，一是由当地人民政府的有关机构，组织本行政区域内城镇居民参加的社会型住宅合作社；二是由本系统或本单位组织所属职工参加的系统或单位的职工住宅合作社；三是当地人民政府房地产行政主管部门批准的其他类型的住宅合作社。2004年，在新公布的《经济适用房住房管理办法》中，单位集资合作建房已经归为经济适用房范畴。组建住宅合作社须经组建单位的上级主管部门同意，成立筹建机构，社员条件为城镇正式户口、家庭为中低收入。

合作建房可不受固定资产投资规模的限制，其所需要建设指标和建筑材料要列入地方年度计划，土地管理部门要及时划拨建设用地。国家对用于社员居住的合作住宅，在税收政策上给予减免优惠，地方人民政府也相应减免市政建设配套费等有关费用。住宅合作社的住宅可以自行组织建设，也可以委托其他单位建设。建设合作住宅，原则上应当纳入住宅小区的统一规划，实行综合开发，配套建设。住宅合作社组织建设的合作住宅须以社员自住为目的，不得向社会出租、出售，每户的面积有严格的限制。

合作住宅产权有合作社所有、社员个人所有、住宅合作社与社员个人共同所有等形式。合作社住宅全部由住宅合作社出资建设的，其产权为住宅合作社所有。合作住宅由社员个人出资建设的，其产权为社员个人所有。合作住宅由住宅合作社和社员个人共同出资建设的，其产权为住宅合作社与社员个人共同所有，共同所有的房屋，应由住宅合作社与社员个人在合作建房协议书上注明社员个人出资占住宅全部建设资金的比例份额。

（二）限价房和经济租用房

城镇中等收入家庭在住房问题上一直处于“夹心层”地位，一方面无法享受到廉租房和经济适用房等针对中低收入人群的住房保障措施；另一方面在短期内又没有经济能力购买商品化住房，加上这部分群体对住房的品质和地段往往有一定要求，是廉租房和经济适用房无法满足的，因此长期以来都没能出台较为妥善的方案。2007年12月，建设部副部长姜伟新提出了新的办法：用限价房和经济租用房来解决中等收入家庭住房问题，并把帮助中等收入家庭解决住房问题，作为建设部2008年的重点工作之一。

限价商品房在土地挂牌出让时就已被限定房屋价格、建设标准和销售对象，政府对开发商的开发成本和合理利润进行测算后，设定土地出让的价格范围，以期从源头上对房价进行调控，之后的操作完全市场化，建成以后根据地方实际情况以略低于市场价出售给中等收入的家庭，其本质仍然是商品房，房屋品质要高于经济适用房；经济租用房由政府提供政策支持，用市场的办法建设和经营租赁，房租略低于市场价格、小户型，供给当地中等收入家庭自住，其房屋品质要明显高于廉租房。

限价房和经济租用房都是首先由地方上进行试点推行，随后被中央肯定并推广。各地相继出台了试行的管理办法，而在全国范围内尚未发布统一的法律规范。

[1] 金双华：“完善我国城镇住房社会保障制度的探讨”，《财经问题研究》，1999年第4期。

[2] 余滢：“我国廉租房法律制度评析与完善”，《法制与社会》，2012年第9期；李春日：“国外经验对中国住房保障制度改革的启示”，《经济研究导刊》，2012年第2期。

[3] 李延荣、周珂：《房地产法》（第四版），中国人民大学出版社，2012年，第137—138页。

[4] 同上。

[5] 于维同：“论经济适用房法律制度的缺失及补救措施”，《经营管理者》，2011年第1期。

[6] 黄宝根：“住房公积金制度的问题与完善建议——兼论住房公积金的主要内容”，《法制与社会》，2014年第1期。

[7] 段艳青：“住房公积金政策运行现状、存在问题及完善措施”，《行政事业资产与财务》，2013年第6期。