《房地产法》：社会保障概述

□一、房地产社会保障的概念和特征

（一）房地产社会保障的概念

房地产社会保障制度是指以政府为核心的公共部门依据法律政策的规定，通过国民收入分配和再分配，综合利用国家和社会的力量对公民特别是住房弱势群体进行扶持和救助，保障公民基本居住水平的社会安全制度，是一种在住房领域内实行的社会保障制度。在我国，房地产社会保障在城镇主要是住房社会保障；在农村包括土地社会保障和住房社会保障。

房地产社会保障的含义由三要素构成：保障责任主体、保障对象和保障依据。

1．房地产社会保障制度的责任主体是以政府为核心的公共部门

一方面，政府作为国家的管理者，提供各种公共服务和社会保障是政府的责任和主要功能。房地产社会保障制度与其他社会保障制度一样是政府向社会提供的公共产品，政府在房地产社会保障制度的制定、管理、监督和资金使用方面负有重要责任。

另一方面，房地产社会保障的成本巨大，只有政府有能力以公共财政作为保障基础整合全社会的资源予以解决，由于缺乏利益驱动，社会第三部门所起的作用只能是协助，而无法成为主导。

2．房地产社会保障制度的保障对象必须满足一定条件

在西方社会保障理论中，房地产社会保障主要是住房社会保障，包括广义和狭义的概念。广义的住房保障是指以实现“居者有其屋”为目标而建立的针对全体居民的住房保障；狭义的住房保障指对一部分有特殊困难或低收入的住房弱势群体建立的由政府和社会来解决其住房需求的保障制度[1]。我国的房地产社会保障制度中，除公积金制度属于广义的社会保障，大多都属于狭义的社会保障。在实践中如何界定住房弱势群体，各国并没有一个统一的认定标准，但至少包含以下两层含义：当前的居住水平处于社会平均水平之下；在可预见的一定时间内，无力改变住房现状。

3．房地产社会保障制度的实施应以法律法规为依据

房地产社会保障制度是一项强制性的正式制度，必须通过制定有关法律法规明确规定保障的实施范围、对象、资金来源、准入条件、待遇标准、管理方法，监督机制等。健全而完备的国家法律法规体系是房地产社会保障制度得以顺利实行的重要依据。

（二）房地产社会保障的特征

明确房地产社会保障的特征对于制定房地产社会保障政策，构建合理的住房供应体系，具有指导性意义。

1．福利保障性

政府通过财政开支提供房地产社会保障这种公共产品，及时有效地向有困难的社会成员提供帮助以保障其基本住房权利，具有保障性和福利性特征，这是房地产住房保障最本质的特性。

2．公平性

房地产社会保障制度的公平性主要体现在：（1）保障范围的公平性。社会成员在符合一定条件的时候，享受基本住房保障时的权利和机会均等；（2）保障待遇的公平性。每一个需要帮助的对象所获得的保障标准应该是一样的。房地产社会保障的公平性原则是指导如何确定各项措施保障对象的准绳。

3．适度性

房地产社会保障制度的保障程度并不是越高越好，主要体现在：（1）保障范围的适度性。房地产社会保障并不是面向全体社会成员的福利政策，只有少数群体才能享受到；（2）保障标准的适度性，保障制度只提供最基本的住房保障，是市场机制的有益补充，超出基本保障要求之上的需求不能通过社会保障的形式予以解决，只能通过市场得到解决。适度性原则决定了房地产社会保障的深度。

4．非营利性

房地产社会保障和一般社会保障一样，不以营利为目的，直接由国家或者地方财政开支，将住房免费或以低廉的价格提供给被保障对象。非营利性原则指导财政资金和社会资本在住房保障领域内的使用。

□二、房地产社会保障的立法依据

（一）住宅权是我国宪法中生存权的基本内容

宪法是我国的根本大法。《中华人民共和国宪法》赋予了公民广泛的权利，其中生存权是最基本的权利。住房是满足人类最基本的生存需要的必要条件，是生存权的组成部分。1996年，我国政府在联合国人居会议上指出：“人人享有适当的住宅是一项最基本的人权，是人的生存权和发展权的重要内容。”《宪法》是我国的根本大法，也是制定房地产社会保障法律的基本准绳。

（二）社会法理论为房地产社会保障立法奠定了理论基础

民法是调整平等主体之间的财产关系和人身关系的法律规范的总和，房地产法律制度一般属于民法范畴。民法之于住房方面的规范，主要涉及物权法律制度方面的规定，如住宅所有权制度，不动产物权变动制度等。而住房保障立法体现的是一种矫正正义，当属社会法范畴。社会法的立足点，调整方式，利益本位等方面的理论成果为住房保障立法奠定了丰厚的基础。

（三）我国现行社会保障立法是房地产社会保障立法的现实参照

社会保障是指国家和社会依据一定的法律和规定对国民收入实行再分配，以保证那些丧失劳动能力、无生活来源以及无生活资料的社会成员的基本生活而举办的社会安全措施的总称。住房保障属于社会保障体系下的一个子项目，是社会保障体系的重要组成部分，社会保障法律体系是房地产社会保障立法的重要依据，房地产社会保障立法是完善我国社会保障法律体系的要求。

□三、国外房地产社会保障立法状况(www.xing528.com)

发达国家基本上都已经形成了比较完整和完善的房地产社会保障法律体系。

（一）美国[2]

1917年，美国国会在1917年正式提出解决住宅问题相关法案，同时投入资金，迈出保障性住房建设第一步，其重点是向一战时期的工人和军人提供住房保障（John F． Bauman，1987）。1929年美国经济大萧条后，联邦政府开始介入房地产社会保障问题，其住房政策方面有许多成功经验，其中最具特色的就在于其各项保障措施的法制化。1932年，美国设立了“联邦住宅贷款银行系统”（FHLB），并批准《住宅抵押贷款法》（HOLA），依此成立了“房产贷款公司”（HOLC），改变以前由地方私人金融机构操作抵押贷款方式，由联邦政府负责担保，形成提供长久性、分期还款方式运作的抵押市场。1933年罗斯福政府颁布《房主贷款法案》，并建立公共工程局来拉动内需和带动国民经济。1934年的《国民住宅法》要求建立住房管理署，设立联邦存款和贷款保险公司，由政府提供低利息贷款鼓励私人投资低收入家庭公寓住宅，规定在10年内为低收入家庭提供600万套政府补助住房，并禁止在购买和租用房屋时的种族歧视，这被认为是“20世纪第一个公平住房法令”。1937年又通过《住房法案》，设立“联邦平民房屋建设总处”（USHA），以建立永久性的中央补助。到1939年“二战”爆发，1937年的住房法案搁浅。为解决军人及其家属住房问题，美国1940年通过《全国国防住宅法》。1949年美国国会又通过了《全国可承受住房法》，指出美国住房政策的目标是“向全体美国人提供体面、安全和整洁的居住环境”。“二战”之后，美国国会通过《1949年住房法》，解决了住房征地权问题，取消了“等量拆迁”政策。20世纪60年代，民权运动兴起之后，国会根据《1949年住房法》，分别颁布了1965年《住房与城市发展法》和1968年《住房与城市发展法》，分别推出“补人头”和“补砖头”计划。这一时期的保障性住房向多元化发展，取得了新的突破，将扶助重点转移到低收入阶层，同时为他们提供更多选择保障性住房的机会。1970年通过《紧急住宅法》为中低收入家庭制定特别利率补贴计划，出台《住房和城市发展法》为中等收入家庭增加住房补贴和租金增补额度。1974年美国国会进一步颁布《住房法和社区发展法》，1987年又延续发展了“补人头”计划，推出了更为灵活的“租金优惠券计划”。1990年，老布什政府出台《国民可承担住宅法案》，一方面通过担保和信用证明方式为租客提供帮助，有效利用现存的住宅；另一方面，加强地方政府和地方非营利的社区开发机构在地方住宅建设中的作用。克林顿政府在1997年正式出台《多员家庭资助性住房改革及承受能力法案》，涉及180万个住宅单位和440万人的利益，同时也为1999年以后逐步改革由FHA提供保险的抵押贷款体制创造条件。2009年3月4日，美国政府正式宣布启动一项名为“居者有其屋”的住房援助计划，旨在通过降低月供，来防止业主因无力还贷而陷入“止赎”困境。居者有其屋计划是对此前政府公布的“购房者偿付能力与稳定计划”（Homeowner Affordability and Stability Plan）的修正。新计划倡议，政府将和商业银行合作，努力使购房者的月供比例降至其收入的38％以下。购房者可以向银行申请修改贷款条款，通过降低贷款利率、延长贷款期限等方式来实现这一目标。针对这一部分房屋贷款，政府将对提供贷款的商业银行提供补贴，并且对参与该项计划的商业银行，以及按时还款的购房者提供各种奖励[3]。另外，在市场交易上，美国也有《执照法》、《一般代理法规》、《契约法》等法律在房地产社会保障方面作出规定。这些法律法规有力地保证了公共住房政策的权威性和有效性。

（二）英国[4]

英国是世界上最早对住房市场进行政府干预的国家，针对住房问题出台的政策可追溯至1848年的《公共卫生法》（Public Health Act，1848）。从1919年《住房与城镇规划法》开始，英国要求地方政府直接建设公共住房，以低廉价格提供给国民租住，中央政府则对地方的住房建设项目给予资金上的支持。1972年出台《住房金融法》，为购房者提供抵押贷款优惠。1974年颁布的《住房法》完善了住房补贴体系，政府既资助住房协会对住房供应方进行补贴，又通过财政补贴和税率控制来影响住房需求方，这导致20世纪60年代后自有住房成为住房所有权形式主体。1979年撒切尔政府上台后，公共住房制度大刀阔斧的改革使得政府全面退出住房供应，并通过优惠政策大力推行公房私有化，鼓励租房者、私有企业和住房协会购买政府公房，转移了政府对住房保障承担的直接责任，减轻了政府的财政与行政压力。1980年《住房法》导入购买权政策，将出租公房出售给原住户，加快住房私有化，英国的住房体制也逐渐向商品型住房体制模式转变。其后又对《住房法》进行了一系列修改，以保证其能根据当时的实际情况，确实改善住房困难群体的居住状况，2004年《住房法》就如何确保建造足够的低收入群体买得起的社会性住房，创建公平和良好的住房市场等作出了详细规定。共有产权房制度在中国可能还是一个新鲜事物，但在英国却已是一个成熟的事物了。为了帮助家庭困难群体实现“居者有其屋”的梦想，英国政府于2005年推出了“新居者有其屋计划”，其方式就是先购买部分产权，然后逐步购买完全产权。该项计划主要包括三种产品，第一种是“新建住房购买计划”，意在鼓励购房人同住房协会共同享有房屋产权；第二种是“公开市场购房计划”，意在鼓励购房人购买部分产权并通过政府贷款的方式支付剩余产权；第三种是“社会购房计划”，意在鼓励目前租住在公共住房的家庭购买租住房屋的全部或部分产权。英国的成功实践，让共有产权房制度在世界范围内具有一定的吸引力。

（三）德国[5]

在德国，民法是住房政策的法律基础。它规定了居住权是公民权利的重要组成部分，保障公民的基本居住条件是国家、政府职能的基本体现，明确了德联邦与各州政府在住房建设与住房保障方面的职责。此外，还出台了《住宅建设法》、《建筑法》、《住宅促进法》、《节能法》以及各州政府制定的住房建设法规对德国住房政策进行了拓展和补充。德国采取了住房政策和金融政策相结合的住房保障体系，由以下四部分构成：

（1）廉租住房建设、租金和审核分配制度。德国的廉租住房是指政府通过土地、贷款和税收等政策优惠支持投资建设住房，按照指导租金标准面向符合条件的低收入出租的社会福利性住房。

（2）房租补贴制度。20世纪50年代开始，德国通过国家提供低息或无息贷款建造了大量住房的同时，也开始对租金进行补贴，并出台了《房租补贴法》。该法规定，居民如果无力承担租金，可以向国家申请房租补贴。

（3）房屋租赁制度。2013年5月，德国最新修订的《租房法》对租赁合同的签订、期限、解除以及出租人和承租人权利义务等进行全面规定，核心侧重于强调对承租人权利的保护[6]。

（4）住宅储蓄制度。德国的住宅储蓄制度源自英国1775年的住房信贷合作社制度。1924年，德国科隆成立第一家住宅储蓄银行。1931年，德国把住房储蓄制度纳入国家监管之下，并制定了专门的法律。1992年，《住房储蓄法》规定了储蓄银行的形态。如今的德国已经形成非常完善、成熟的住房储蓄制度。住房储蓄制度成为德国解决居民住房保障最有效的金融产品，也是解决中低收入阶层住房问题的重要手段。1992年《住房储蓄法》规定了储蓄银行的形态，到今天，德国已经形成了非常完善、成熟的住房储蓄制度。该制度是德国解决居民住房保障最有效的金融产品，是解决中低收入阶层住房问题的重要手段。

（四）韩国[7]

作为二战后崛起的发展中国家，韩国政府在居民住房保障制度的建立上发挥了重要的作用。20世纪六七十年代，针对城市化超速发展、居民收入水平增加引发的住房需求急剧增长等问题，韩国政府成为住房建设的主导者大力兴建经济住房以满足中低收入的居住需求，同时，韩国政府大力发展了住房法规建设，制定相关政策，鼓励民间方面参与住房领域，制定了《住房建十年计划》和《国家住房建设促进法》来扩大住房建设。1988年，韩国政府提出了《200万套住房建设计划》，该计划的重点在于扩大对居民住房的供给，扩大低价公共住房的供给，改善住房金融制度，以及通过抑制房地产投机的政策稳定住房价格等。

（五）日本

日本地少人多，住房历来紧张。日本政府在第二次世界大战后为了解决住房短缺问题，于1950年制定并颁布了《住宅金融公库法》，主要对难以从银行等一般金融机构借款以购建房的个人与单位提供贷款。1951年制定并颁布了《公营住宅法》，据此中央政府向地方政府修建的租赁用住宅提供补助。为进一步改善居民居住环境，1955年日本在《公营住宅法》的基础上制定颁布了《日本住宅公团法》，由国家出资成立住宅公团，在大城市及其周边修建住宅进行城区改造，建造低成本住房，向中等收入家庭出售、出租。1966年制定《城市住房计划法》，此后又陆续制定了一系列相关法规共计40余部，逐步建立健全住房保障的法律体系。

（六）香港

香港政府采取公屋制度，公共房屋按其租售性质分为两类：一种是出租公屋，包括公共屋村和各种临时房屋；另一种是出售公屋，包括按照《居者有其屋计划》兴建的居屋苑及其补充手段，即按照《私人机构参与计划》兴建的楼宇。香港政府于20世纪70年代开始实行《居者有其屋计划》，以法律的形式强制保障中低收入居民的住房，协助公屋住户和住在私人楼宇而收入有限的家庭自置居所。

（七）新加坡[8]

新加坡是东南亚地区成功解决住房问题的典范国家，其住房制度是通过政府强力干预和介入实现的。一是实行住房公积金保障制度。公积金制度是新加坡于1955年建立的一项强制储蓄制度，由雇主和雇员共同缴纳，以解决雇员退休生活保障问题。1968年，新加坡政府为了解决中低收入家庭的住房问题，允许动用公积金还款。二是分级提供公有住宅补贴，严格按家庭收入情况来确定享受住房保障水平。三是大力推行公共住宅出售政策。政府于1960年成立了建屋发展局，制定了《五年建屋计划》，大力发展公共住房， 1968年，新加坡政府又提出了《居者有其屋》的计划，从出租廉租房为主向出售廉租屋过渡，受到英国的影响，新加坡近年来也倾向于住房私有化，把原属国家所有的住房逐步转让给个人，对经济收入不同的家庭，实行不同的政策。

[1] 陈耀东：《房地产法》，清华大学出版社，2012年，第138—139页。

[2] 洪亮平：“美国保障性住房政策变迁及其启示”，《城市发展研究卷》，2013年第6期。

[3] 郭文婧：“共有产权房宜坚持市场化运作”，《城乡建设》，2014年第3期。

[4] 陈耀东：《房地产法》，清华大学出版社，2012年，第139—141页；郭文婧：“共有产权房宜坚持市场化运作”，《城乡建设》，2014年第3期；洪亮平：“英国住房保障制度与政策评介”，《城市建筑》，2013年第1期。

[5] 薛德升：“德国住房保障体系及其对我国的启示”，《国际城市规划》，2012年第4期。

[6] 魏东、季彦敏：“住有所居的德国经验”，《上海房地》，2010年第6期。

[7] 李春日：“国外经验对中国住房保障制度改革的启示”，《经济研究导刊》，2012年第2期。

[8] 李春日：“国外经验对中国住房保障制度改革的启示”，《经济研究导刊》，2012年第2期。