城市居住用地规划-房地产法

居住是城市最基本的功能之一，所以居住用地在城市用地中占有较大的比例。居住用地的规划就是要为居住功能选择适宜、恰当的用地，并处理好与其他类别用地的关系，同时确定居住功能的组织结构，配置相应的公共设施系统，创造良好的居住用地。中华人民共和国国家标准《城市居住区规划设计规范》（GB 50180—93）（2006年修订）、《城市用地分类与规划建设用地标准》（GBJ 137—90）中对居住区规划进行了规定。

□一、居住区规划原则与组成

（一）居住区规划原则

随着人们物质生活水平的不断提高，人们追求生态、环保、绿色的居住空间，崇尚自然的返璞归真的健康环境。中国土地资源有限，居住区的规划设计理念必须适应时代的发展要求，遵循生态环保、可持续发展的原则。

《城市居住区规划设计规范》（GB50180—93）（2006年修订）规定了居住区规划设计原则：（1）符合城市总体规划的要求；（2）符合统一规划、合理布局、因地制宜、综合开发、配套建设的原则；（3）综合考虑所在城市的性质、气候、民族、习俗和传统风貌等地方特点和规划用地周围的环境条件，充分利用规划用地内有保留价值的河湖水域、地形地物、植被、道路、建筑物与构筑物等，并将其纳入规划；（4）适应居民的活动规律，综合考虑日照、采光、通风、防灾、配建设施及管理要求，创造方便、舒适、安全、优美的居住生活环境；（5）为老年人、残疾人的生活和社会活动提供条件；（6）为工业化生产、机械化施工和建筑群体、空间环境多样化创造条件；（7）为商品化经营、社会化管理及分期实施创造条件；（8）充分考虑社会、经济和环境三方面的综合效益。

（二）居住区用地的组成

《城市居住区规划设计规范》（GB 50180—93）3．0．1规定在居住用地中，除了直接建设各类住宅的用地外，还有为住宅服务的各种配套设施用地。

按照《城市用地分类与规划建设用地标准》（GBJ 137—90），居住用地被进一步分为住宅用地、公共服务设施用地、道路用地以及绿地。居住区用地分为四类：一类居住用地是指市政公用设施齐全、布局完整、环境良好、以低层住宅为主的用地；二类居住用地是指市政公用设施齐全、布局完整、环境较好、以多中高层住宅为主的用地；三类居住用地是指市政公用设施比较齐全、布局不完整、环境一般，或住宅与工业等用地有混合交叉的用地；四类居住用地是指以简陋住宅为主的用地。

□二、居住区用地规划的内容

《城市居住区规划设计规范》（GB 50180—93）4．10对居住区用地规划的内容进行了规定。

（一）用地与建筑

居住区规划总用地，应包括居住区用地和其他用地两类，各项用地面积和所占比例应符合表3－1所示的规定。

表3－1 城市居住区用地平衡控制指标（％）

（二）规划布局与空间环境

居住区的规划布局，应综合考虑路网结构、公建与住宅布局、群体组合、绿地系统及空间环境等内在联系，构成一个完善的、相对独立的有机整体，并应遵循下列原则：（1）方便居民生活，有利组织管理；（2）组织与居住人口规模相对应的公共活动中心，方便经营、使用和社会化服务；（3）合理组织人流、车流，有利安全防卫；（4）构思新颖，体现地方特色。

居住区的空间与环境设计，应遵循下列原则：（1）建筑应体现地方风格、突出个性，群体建筑与空间层次应在协调中求变化；（2）合理设置公共服务设施，避免烟、气（味）、尘及噪声对居民的污染和干扰；（3）精心设置建筑小品，丰富与美化环境；（4）注重景观和空间的完整性，市政公用站点、停车库等小建筑宜与住宅或公建结合安排；供电、电讯、路灯等管线宜地下埋设；（5）公共活动空间的环境设计，应处理好建筑、道路、广场、院落、绿地和建筑小品之间及其与人的活动之间的相互关系。

（三）住宅

（1）住宅建筑的规划设计

住宅建筑的规划设计，应综合考虑用地条件、选型、朝向、间距、绿地、层数与密度、布置方式、群体组合和空间环境等因素确定。住宅间距，应以满足日照要求为基础，综合考虑采光、通风、消防、防震、管线埋设、避免视线干扰等要求确定。住宅日照标准应符合一定的规定；旧区改造可酌情降低，但不宜低于大寒日日照1小时的标准。住宅的面积指标和设计标准，应符合现行国家标准《住宅建筑设计规范》的规定，宜采用多种户型和多种面积标准，并以一般面积标准为主，并应利于住宅商品化。住宅层数应符合下列规定：根据城市规划要求和综合经济效益，确定经济的住宅层数与合理的层数结构；无电梯住宅不应超过六层。在地形起伏较大的地区，当住宅分层入口时，可按进入住宅后的单程上或下的层数计算。

（2）住宅区的人口密度

应考虑在城市总体规划、分区规划和地区控制性详细规划要求的同时，从居住的物质环境质量和社会环境质量两方面综合考虑，以保证舒适的城市生活。过高的住宅区人口密度将会降低居住环境的质量，而过低的人口密度将不利于居民间的接触与交往，同时也不符合节约土地的原则。住宅用地的规模不应超过国标《城市居住区规划设计规范》（GB 50180—93修改）或地方有关规范规定。

（四）公共服务设施

居住区公共服务设施（也称配套公建）包括：教育、医疗卫生、文化体育、商业服务、金融邮电、社区服务、市政公用和行政管理及其他八类设施。

（五）居住区配套公建的配建(www.xing528.com)

居住区配套公建的配建必须与居住人口规模相对应，并应与住宅同步规划、同步建设和同时投入使用。配建停车场（库）应就近设置，并宜采用地下或多层车库。

居住区配套公建各项目的规划布局，应符合下列规定：（1）根据不同项目的使用性质和居住区的规划组织结构类型，应采用相对集中与适当分散相结合的方式合理布局。并应利于发挥设施效益，方便经营管理、使用和减少干扰；（2）商业服务与金融邮电、文体等有关项目宜集中布置，形成居住区各级公共活动中心。在使用方便、综合经营、互不干扰的前提下，可采用综合楼或组合体；（3）基层服务设施的设置应方便居民，满足服务半径的要求。

（六）绿地

居住区内绿地，应包括公共绿地、宅旁绿地、配套公建所属绿地和道路绿地等。

住区内绿地应符合下列规定：（1）一切可绿化的用地均应绿化，并宜发展垂直绿化；（2）宅间绿地应精心规划与设计；（3）宅间绿地面积的计算办法应符合有关规定；（4）绿地率：新区建设不应低于30％；旧区改造不宜低于25％。居住区内的绿地规划，应根据居住区的规划组织结构类型、不同的布局方式、环境特点及用地的具体条件，采用集中与分散相结合，点、线、面相结合的绿地系统。并宜保留和利用规划或改造范围内的已有树木和绿地。居住区内的公共绿地，应根据居住区不同的规划组织结构类型，设置相应的中心公共绿地，包括居住区公园（居住区级）、小游园（小区级）和组团绿地（组团级），以及儿童游戏场和其他块状、带状公共绿地等，应符合相关规定。居住区内公共绿地的总指标，应根据居住人口规模分别达到：组团不少于0．5平方米／人，小区（含组团）不少于1平方米／人，居住区（含小区与组团）不少于1．5平方米／人，并应根据居住区规划组织结构类型统一安排、灵活使用。旧区改造可酌情降低，但不得低于相应指标的50％。

（七）道路

根据《城市居住区规划设计规范》（GB 50180—93），其中居住区道路用地（包括居住区、小区、组团道路及非公建配建的居民汽车地面停放场地）占8％—15％。

居住区的道路规划，应遵循下列原则：根据地形、气候、用地规模和用地四周的环境条件，以及居民的出行方式，应选择经济、便捷的道路系统和道路断面形式；避免使居住区内外联系通而不畅，避免往返迂回，并适于消防车、救护车、商店货车和垃圾车等的通行；有利于居住区内各类用地的划分和有机联系，以及建筑物布置的多样化；小区内避免过境车辆的穿行。当公共交通线路引入居住区级道路时，应减少交通噪声对居民的干扰；在地震烈度不低于六度的地区，应考虑防灾救灾要求；满足居住区的日照通风和地下工程管线的埋设要求；城市旧城区改造，其道路系统应充分考虑原有道路特点，保留和利用有历史文化价值的街道；考虑居民小汽车的通行；便于寻访、识别和街道命名。

（八）管线综合

居住区内应设置给水、污水、雨水和电力管线。在采暖区还应增设供热管线。同时，还应考虑煤气、通讯、电视公用天线、闭路电视电缆等管线的设置或预留埋设位置。居住区内各类管线的设置，应编制管线综合规划确定，必须与城市管线衔接；应根据各类管线的不同特性和设置要求综合布置。

□三、案例分析：《居住区规范》适用范围[1]

（一）案情介绍

1．涉案双方

原告：内蒙古自治区人民政府驻海口办事处、江苏省人民政府驻海口办事处、南京市人民政府驻海口办事处、海口火电股份有限公司、海南屿明置业有限公司。

被告：海口市城市规划局。

2．起因

一条道路的变更咨询内容：沿疏港大道东侧的12米道路是否为居住区内部道路，汽车交易市场是否应按照《居住区规范》要求退让道路。咨询结果：该区域不属于居住区，《居住区规范》不能作为该案的判断标准。

3．背景

五家原告单位的用地位于海口市东方洋开发区疏港大道东侧的五个地块，紧临疏港大道东侧12米红线宽度的辅道。2000年2月12日，海口市城市规划局经过法定程序，调整辅道的红线宽度为7．5米，并向海口市秀英房地产公司颁发了（2001）0133号建设用地规划许可证，准许其开发辅道西侧红线以西的8．5米宽、2 260平方米的长条形土地，压红线建设4层的汽车交易市场，并于2001年1月9日颁发建筑工程规划临时许可证。五家原告单位在此之前已办理了用地规划许可证，用地性质为机关用地、办公居住混合用地，建筑性质为综合楼，用于外省市办事处。在得知此项规划变更后，五家原告认为其用地为原规划的小区用地中的地块，被告违反了《居住区规范》8．0．5．8条区内道路边缘至建筑物最小距离为3米等规定，以及侵害了原告分摊道路土地款所应享有的道路通行权和影响了班车的进出等，以《居住区规范》和其他法规为依据向当地法院提出行政诉讼。海口市龙华区人民法院经过调查审理，并向《规范》解释授权单位中国城市规划设计研究院规范编制组进行咨询，对原告的诉讼请求不予支持，维持被告海口市城市规划局做出的建设用地规划许可证和建筑工程规划临时许可证。理由是：（1）原告的土地证注明的土地用途为机关用地、办公用地、综合楼用地等，超出《居住区规范》的适用范围；（2）被告海口市城市规划局有权编制、调整规划。

（二）案例解析

在这一案例中，核心问题是《居住区规范》的适用范围，《居住区规范》第一章第1．0．2条规定“本规范适用于城市居住区的规划设计”，其中，城市居住区的定义在第二章“术语、代号”中的第2．0．1条进行了解释，即“一般称居住区，泛指不同居住人口规模的居住生活聚居地”。也就是说城市居住区的概念包含了以下几个含义：（1）用地为城市建设用地；（2）用地和建筑物的用途以居住为主，而且有一定的纯度；（3）有一定的规模；（4）居住区范围内的道路、绿地、公建等是为住宅配套的，其用地性质属于居住用地。那么在实际中如何判断所说的纯度和规模呢？这要看在一个特定的区域内，人口是否达到一定的规模（可以小于居住组团人口规模下限）而需要独立配套相应的公共服务设施，大量性的建筑是否为居住建筑，区域内的道路、绿地、公共建筑是否主要为居住者服务。在上述的案例中，我们可以看出，在用地和建筑方面，虽然该区域的名称还沿用“小区”，但沿疏港大道的地块性质已经变更，土地的主要用途已不是居住用地，用地内虽然含有部分住宅，但主要建筑是以办公、旅馆为主；在道路方面，道路不是为住宅配套的道路，而是办公区的服务道路，属于道路交通用地或行政办公用地；在公共建筑方面，办公大楼等公共建筑也不是主要为居民服务的配套公建。由于以上三方面的考虑，沿疏港大道东侧的用地不能算作居住区，因此该案例超出了《居住区规范》的适用范围。说到这里容易出现一个误区，例如单栋住宅不是居住区，是否《居住区规范》中的所有条款都不适用？不是，在我国的住宅或居住区的规划设计方面有一个较完整的国家标准体系，例如，在《住宅设计规范》中规定了住宅应达到《居住区规范》中的住宅日照标准，也就是说《居住区规范》中的部分条款仍然对独栋或几栋住宅起作用，通常涉及的内容是日照、间距等基本要求，对为住宅配套的绿地、道路等有关条款也同样适用，这样做的目的是保证基本的安全、卫生、方便、舒适的居住环境。在这个案例中，城市规划行政管理部门的行政行为没有违反有关的国家标准和地方标准，但规划的变更是存在争议的，规划的变更毕竟使五家原告的用地失去了原有的临街面，也相对降低了城市的街景质量，这也说明了我国的标准体系的不健全，使得管理者的自由裁量权过大，因此，我国的标准体系亟待完善，同时在规划的审批和决策中需要引入公众参与，以减少矛盾。

[1] 中国城市规划设计研究院居住区规划设计研究中心：“城市居住区规划设计规范〉的适用范围”，《城市规划》， 2002年第10期。