房地产法：解析城乡规划法律制度

城乡规划法律制度体系一般是由基本法、配套法和相关法构成。城乡规划基本法是城乡规划法规体系的核心，为城乡规划提供纲领与原则性指导，具体规划需要相应的配套法来进一步细化[1]。

2007年10月28日，《中华人民共和国城乡规划法》（简称《城乡规划法》）经十届全国人大常委会第三十次会议表决通过，自2008年1月1日起施行，《中华人民共和国城市规划法》同时废止。《城乡规划法》规定：“为了加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展，制定本法。”“本法中所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。”这表明了城乡规划步入到一体化的新时代，打破了原来城乡二元结构上的规划法律体系。目前我国的城乡规划法律体系是应以《城乡规划法》为中心，以国务院颁发的行政法规、国家行政规划主管部门颁发的部门规章、地方制定实施的地方性法规和地方规章，以及城乡规划相关法律规范所组成的多层次的城乡法律规范体系。

□一、城乡规划概述

（一）城乡规划的组成及相关概念

城乡规划实际是一项具有全局性、综合性、战略性的工作，涉及政治、经济、法律、文化和社会生活中广泛的领域。城乡规划也是城市建设发展的蓝图，管理城市和乡村建设的重要的依据。

（1）《城乡规划法》第2条将我国的城乡规划体系界定为包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划、村庄规划。城市规划、镇规划包括总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。

（2）城镇体系规划，指一定地域范围内，以区域生产力合理布局和城镇职能分工为依据，确定不同人口规模等级和职能分工的城镇的分布和发展规划[2]。

（3）城市总体规划是综合研究和确定城市性质、规模和空间发展形态，统筹安排城市各项建设用地合理配置城市各项基础设施，处理好远期发展与近期建设的关系，用于指导城市合理发展的规划。

（4）“控制性详细规划主要以对地块的用地使用控制和环境容量控制、建筑建造控制和城市设计引导，市政工程设施和公共服务设施的配套，以及交通活动控制和环境保护规定为主要内容，并针对不同地块、不同建设项目和不同开发过程，应用指标量化、条文规定、图则标定等方式对各控制要素进行定性、定量、定位和定界的控制和引导。”[3]

（5）“修建性详细规划是控制性详细规划的深化和具体化。修建性详细规划的任务是对城市近期建设范围内的房屋建筑、市政工程、公用事业设施、园林绿地和其他公共设施做出具体布置，选定技术经济指标，提出建筑空间和艺术处理要求，确定各项建设用地的控制性坐标和标高，为各项工程设计提供依据。”[4]

（二）城乡规划的原则

城乡规划是将城市发展建设具体落实到城市空间布局中，规划法律、法规、标准的制定就是为了合理布局和分配城市时空资源。建立适当的远近期目标、城市发展规模目标，达到城市的可持续发展，所以城市规划必须遵循一定的原则。《城乡规划法》第4—10条规定了城乡规划的原则。

（1）制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，防止污染和其他公害，并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。

（2）在规划区内进行建设活动，应当遵守土地管理、自然资源和环境保护等法律、法规的规定。

（3）县级以上地方人民政府应当根据当地经济社会发展的实际，在城市总体规划、镇总体规划中合理确定城市、镇的发展规模、步骤和建设标准。

（4）城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。

（5）经依法批准的城乡规划，是城乡建设和规划管理的依据，未经法定程序不得修改。

（6）城乡规划组织编制机关应当及时公布经依法批准的城乡规划。法律、行政法规规定不得公开的内容除外。

（7）国家鼓励采用先进的科学技术，增强城乡规划的科学性，提高城乡规划实施及监督管理的效能。

□二、城乡规划的制定

城乡规划的制定也是一项综合性的工作，既要符合技术规范，又要符合国家政策法律的规定。城乡规划是以以空间资源配置为手段，目的要实现资源利用的高效集约，基于此《城乡规划法》第二章专门规定了城乡规划的制定，《城市规划编制办法》也已于2005年10月28日经建设部第76次常务会议讨论通过，2006年4月1日起施行。“《省域城镇体系规划编制审批办法》经第55次住房和城乡建设部常务会议审议通过，自2010年7月1日起施行，它是为了规范省域城镇体系规划编制和审批工作，提高规划的科学性，根据《中华人民共和国城乡规划法》而制定的。”

（一）城乡规划的制定权限

《城乡规划法》第12—15条规定了城乡规划的制定权限。

（1）全国城镇体系规划由国务院城乡规划主管部门会同国务院有关部门组织编制，用于指导省域城镇体系规划、城市总体规划的编制。

（2）省域城镇体系规划由省、自治区人民政府组织编制。

（3）城市总体规划由城市人民政府组织编制。

（4）县人民政府所在地镇的总体规划由县人民政府组织编制，其他镇的总体规划由镇人民政府组织编制。

（二）城乡规划的审批

《城乡规划法》第12条至20条规定了审批权限、程序及备案。

1．审批权限

国务院审批的规划有：全国城镇体系规划；省域城镇体系规划；直辖市的城市总体规划；省、自治区人民政府所在地的城市以及国务院确定的城市的总体规划。

其他城市的总体规划，由城市人民政府报省、自治区人民政府审批。

县人民政府组织编制县人民政府所在地镇的总体规划，报上一级人民政府审批。其他镇的总体规划由镇人民政府组织编制，报上一级人民政府审批。

乡、镇人民政府组织编制乡规划、村庄规划，报上一级人民政府审批。

2．审批程序

省、自治区人民政府组织编制的省域城镇体系规划，城市、县人民政府组织编制的总体规划，在报上一级人民政府审批前，应当先经本级人民代表大会常务委员会审议，常务委员会组成人员的审议意见交由本级人民政府研究处理。

镇人民政府组织编制的镇总体规划，在报上一级人民政府审批前，应当先经镇人民代表大会审议，代表的审议意见交由本级人民政府研究处理。

规划的组织编制机关报送审批省域城镇体系规划、城市总体规划或者镇总体规划，应当将本级人民代表大会常务委员会组成人员或者镇人民代表大会代表的审议意见和根据审议意见修改规划的情况一并报送。

省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划批准前，审批机关应当组织专家和有关部门进行审查。

乡、镇人民政府组织编制乡规划、村庄规划，报上一级人民政府审批。村庄规划在报送审批前，应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意。

3．备案

城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。

镇人民政府根据镇总体规划的要求，组织编制镇的控制性详细规划，报上一级人民政府审批。县人民政府所在地镇的控制性详细规划，由县人民政府城乡规划主管部门根据镇总体规划的要求组织编制，经县人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。

（三）城乡规划的内容

城乡规划是实现城市经济发展的重要手段，也是各级政府保护生态自然环境、合理利用资源、统筹城乡社会发展、空间布局及维护各方合法权益的重要依据。《城乡规划法》第13条、17条、18条、23条对城乡规划的内容作出了要求。

1．省域城镇体系规划的内容

省域城镇体系规划的内容包括：城镇空间布局和规模控制，重大基础设施的布局，为保护生态环境、资源等需要严格控制的区域。

2．城市总体规划、镇总体规划及详细规划的内容

（1）城镇总体规划的内容。

《城市规划编制办法》第29条、30条规定了总体规划纲要及市域城镇体系规划的内容。城镇总体规划的内容包括：城市、镇的发展布局；功能分区；用地布局；综合交通体系；禁止、限制和适宜建设的地域范围；各类专项规划等。

总体规划纲要应当包括下列内容：

①市域城镇体系规划纲要，内容包括：提出市域城乡统筹发展战略；确定生态环境、土地和水资源、能源、自然和历史文化遗产保护等方面的综合目标和保护要求，提出空间管制原则；预测市域总人口及城镇化水平，确定各城镇人口规模、职能分工、空间布局方案和建设标准；原则确定市域交通发展策略。

②提出城市规划区范围。

③分析城市职能，提出城市性质和发展目标。

④提出禁建区、限建区、适建区范围。

⑤预测城市人口规模。

⑥研究中心城区空间增长边界，提出建设用地规模和建设用地范围。

⑦提出交通发展战略及主要对外交通设施布局原则。

⑧提出重大基础设施和公共服务设施的发展目标。

⑨提出建立综合防灾体系的原则和建设方针。

市域城镇体系规划应当包括下列内容：

①提出市域城乡统筹的发展战略。其中位于人口、经济、建设高度聚集的城镇密集地区的中心城市，应当根据需要，提出与相邻行政区域在空间发展布局、重大基础设施和公共服务设施建设、生态环境保护、城乡统筹发展等方面进行协调的建议。

②确定生态环境、土地和水资源、能源、自然和历史文化遗产等方面的保护与利用的综合目标和要求，提出空间管制原则和措施。

③预测市域总人口及城镇化水平，确定各城镇人口规模、职能分工、空间布局和建设标准。

④提出重点城镇的发展定位、用地规模和建设用地控制范围。

⑤确定市域交通发展策略；原则确定市域交通、通讯、能源、供水、排水、防洪、垃圾处理等重大基础设施，重要社会服务设施，危险品生产储存设施的布局。

⑥根据城市建设、发展和资源管理的需要划定城市规划区。城市规划区的范围应当位于城市的行政管辖范围内。

⑦提出实施规划的措施和有关建议。

（2）中心城区规划的内容。

《城市规划编制办法》第31条规定了城市中心城区的规划内容：

①分析确定城市性质、职能和发展目标。

②预测城市人口规模。

③划定禁建区、限建区、适建区和已建区，并制定空间管制措施。

④确定村镇发展与控制的原则和措施；确定需要发展、限制发展和不再保留的村庄，提出村镇建设控制标准。

⑤安排建设用地、农业用地、生态用地和其他用地。

⑥研究中心城区空间增长边界，确定建设用地规模，划定建设用地范围。

⑦确定建设用地的空间布局，提出土地使用强度管制区划和相应的控制指标（建筑密度、建筑高度、容积率、人口容量等）。

⑧确定市级和区级中心的位置和规模，提出主要的公共服务设施的布局。

⑨确定交通发展战略和城市公共交通的总体布局，落实公交优先政策，确定主要对外交通设施和主要道路交通设施布局。

⑩确定绿地系统的发展目标及总体布局，划定各种功能绿地的保护范围（绿线），划定河湖水面的保护范围（蓝线），确定岸线使用原则。

确定历史文化保护及地方传统特色保护的内容和要求，划定历史文化街区、历史建筑保护范围（紫线），确定各级文物保护单位的范围；研究确定特色风貌保护重点区域及保护措施。

研究住房需求，确定住房政策、建设标准和居住用地布局；重点确定经济适用房、普通商品住房等满足中低收入人群住房需求的居住用地布局及标准。

确定电信、供水、排水、供电、供气、供热、环卫发展目标及重大设施总体布局。

确定生态环境保护与建设目标，提出污染控制与治理措施。

确定综合防灾与公共安全保障体系，提出防洪、消防、人防、抗震、地质灾害防护等规划原则和建设方针。

划定旧区范围，确定旧区有机更新的原则和方法，提出改善旧区生产、生活环境的标准和要求。

提出地下空间开发利用的原则和建设方针。

确定空间发展时序，提出规划实施步骤、措施和政策建议。

（3）城市详细规划的内容。

《城市规划编制办法》第41条和第43条规定了城市详细规划的内容，具体可分为控制性详细规划和修建性详细规划两方面。

控制性详细规划应当包括下列内容：

①确定规划范围内不同性质用地的界线，确定各类用地内适建、不适建或者有条件地允许建设的建筑类型；

②确定各地块建筑高度、建筑密度、容积率、绿地率等控制指标；确定公共设施配套要求、交通出入口方位、停车泊位、建筑后退红线距离等要求；

③提出各地块的建筑体量、体型、色彩等城市设计指导原则；

④根据交通需求分析，确定地块出入口位置、停车泊位、公共交通场站用地范围和站点位置、步行交通以及其他交通设施。规定各级道路的红线、断面、交叉口形式及渠化措施、控制点坐标和标高；

⑤根据规划建设容量，确定市政工程管线位置、管径和工程设施的用地界线，进行管线综合。确定地下空间开发利用具体要求。制定相应的土地使用与建筑管理规定。

修建性详细规划应当包括下列内容：

①建设条件分析及综合技术经济论证；

②建筑、道路和绿地等的空间布局和景观规划设计，布置总平面图；

③对住宅、医院、学校和托幼等建筑进行日照分析；

④根据交通影响分析，提出交通组织方案和设计；

⑤市政工程管线规划设计和管线综合；

⑥竖向规划设计；

⑦估算工程量、拆迁量和总造价，分析投资效益。

3．乡规划、村庄规划的内容

乡规划、村庄规划的内容包括：规划区范围，住宅、道路、供水、排水、供电、垃圾收集、畜禽养殖场所等农村生产、生活服务设施、公益事业等各项建设的用地布局、建设要求，以及对耕地等自然资源和历史文化遗产保护、防灾减灾等的具体安排。乡规划还应当包括本行政区域内的村庄发展布局。

4．城镇规划的强制性内容

《城乡规划法》第17条规定：规划区范围、规划区内建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾等内容，应当作为城镇总体规划的强制性内容。城市总体规划、镇总体规划的规划期限一般为20年。城市总体规划还应当对城市更长远的发展作出预测性安排。

《城市规划编制办法》第32条、第42条规定城市规划的强制性内容包括：

（1）城市规划区范围。

（2）市域内应当控制开发的地域。包括：基本农田保护区，风景名胜区，湿地、水源保护区等生态敏感区，地下矿产资源分布地区。

（3）城市建设用地。包括：规划期限内城市建设用地的发展规模，土地使用强度管制区划和相应的控制指标（建设用地面积、容积率、人口容量等）；城市各类绿地的具体布局；城市地下空间开发布局。

（4）城市基础设施和公共服务设施。包括：城市干道系统网络、城市轨道交通网络、交通枢纽布局；城市水源地及其保护区范围和其他重大市政基础设施；文化、教育、卫生、体育等方面主要公共服务设施的布局。

（5）城市历史文化遗产保护。包括：历史文化保护的具体控制指标和规定；历史文化街区、历史建筑、重要地下文物埋藏区的具体位置和界线。

（6）生态环境保护与建设目标，污染控制与治理措施。

（7）城市防灾工程。包括：城市防洪标准、防洪堤走向；城市抗震与消防疏散通道；城市人防设施布局；地质灾害防护规定。

（8）控制性详细规划确定的各地块的主要用途、建筑密度、建筑高度、容积率、绿地率、基础设施和公共服务设施配套规定应当作为强制性内容。

5．首都规划的特别内容

首都的总体规划、详细规划应当统筹考虑中央国家机关用地布局和空间安排的需要。

（四）城乡规划的编制

城乡规划是通过确定城市未来发展目标，制定实现目标的途径、步骤和行动纲领，引导和控制城市的发展。其具体方式是提供城市空间发展战略，控制城市土地利用及其变化。编制城乡规划是一项技术性很强的工作，但也要适合市场的需求，保护公共利益，不能侵犯合法的私人权益。

1．城乡规划编制的组织

《城乡规划法》第24条规定：城乡规划组织编制机关应当委托具有相应资质等级的单位承担城乡规划的具体编制工作。从事城乡规划编制工作应当具备下列条件，并经国务院城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府城乡规划主管部门依法审查合格，取得相应等级的资质证书后，方可在资质等级许可的范围内从事城乡规划编制工作：有法人资格；有规定数量的经国务院城乡规划主管部门注册的规划师；有规定数量的相关专业技术人员；有相应的技术装备；有健全的技术、质量、财务管理制度。

2．城乡规划编制的基础资料

《城乡规划法》第25条规定：编制城乡规划，应当具备国家规定的勘察、测绘、气象、地震、水文、环境等基础资料。县级以上地方人民政府有关主管部门应当根据编制城乡规划的需要，及时提供有关基础资料。

《城市规划编制办法实施细则》第5条规定了编制总体规划需收集的基础资料。

3．城乡规划编制的程序

《城乡规划法》第26条、第27条规定：城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不得少于30日。

组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。

《城乡规划编制办法》第13条城市总体规划应当按照以下程序组织编制：

（1）按照《城乡规划编制办法》第12条规定组织前期研究，在此基础上，按规定提出进行编制工作的报告，经同意后方可组织编制。其中，组织编制直辖市、省会城市、国务院指定市的城市总体规划的，应当向国务院建设主管部门提出报告；组织编制其他市的城市总体规划的，应当向省、自治区建设主管部门提出报告。

（2）组织编制城市总体规划纲要，按规定提请审查。其中，组织编制直辖市、省会城市、国务院指定市的城市总体规划的，应当报请国务院建设主管部门组织审查；组织编制其他市的城市总体规划的，应当报请省、自治区建设主管部门组织审查。

（3）依据国务院建设主管部门或者省、自治区建设主管部门提出的审查意见，组织编制城市总体规划成果，按法定程序报请审查和批准。

□三、城乡规划的实施

城乡规划的实施是各级城乡规划行政主管部门法定的职能工作[5]。2008年1月30日建设部颁发了《关于贯彻实施〈城乡规划法〉的指导意见》（建规［2008］21号）的文件，指出《城乡规划法》的施行，将进一步强化城乡规划的综合调控作用，在城乡经济发展与建设中，加强对自然资源和文化遗产的保护与合理利用，加强对环境的保护，坚持社会的平衡发展，从而促进城乡经济社会全面协调可持续发展，实现全面建设小康社会的目标。《城乡规划法》的施行，还将加强对国家机关工作人员和政府及所属各有关部门行政行为的监督检查，提高国家机关工作人员依法行政的自觉性。

（一）实施城乡规划的原则

《城乡规划法》第28条、第29条规定了实施城乡规划的原则。

（1）地方各级人民政府应当根据当地经济社会发展水平，量力而行，尊重群众意愿，有计划、分步骤地组织实施城乡规划。

（2）城市的建设和发展，应当优先安排基础设施以及公共服务设施的建设，妥善处理新区开发与旧区改建的关系，统筹兼顾进城务工人员生活和周边农村经济社会发展、村民生产与生活的需要。

（3）镇的建设和发展，应当结合农村经济社会发展和产业结构调整，优先安排供水、排水、供电、供气、道路、通信、广播电视等基础设施和学校、卫生院、文化站、幼儿园、福利院等公共服务设施的建设，为周边农村提供服务。

（4）乡、村庄的建设和发展，应当因地制宜、节约用地，发挥村民自治组织的作用，引导村民合理进行建设，改善农村生产、生活条件。

（二）实施城乡规划的要求

1．新区开发

城市新区开发是指按照城市总体规划的部署，在城市建成区以外的一定区域，进行集中成片、综合配套的开发建设活动。《城乡规划法》第30条规定：城市新区的开发和建设，应当合理确定建设规模和时序，充分利用现有市政基础设施和公共服务设施，严格保护自然资源和生态环境，体现地方特色。在城市总体规划、镇总体规划确定的建设用地范围以外，不得设立各类开发区和城市新区。(www.xing528.com)

开发区是指由国务院和省、自治区、直辖市人民政府批准在城市规划区内设立的经济技术开发区、保税区、高新技术产业开发区、国家旅游度假区等实行国家特定优惠政策的各类开发区。开发区规划应当纳入城市总体规划，并依法实施规划管理。

2．旧区改建

城市旧区改建是指按照统一规划，对现有城区进行有计划、有步骤的改造，使之适应城市经济、社会发展整体需要的建设活动。《城乡规划法》第31条规定：旧城区的改建，应当保护历史文化遗产和传统风貌，合理确定拆迁和建设规模，有计划地对危房集中、基础设施落后等地段进行改建。

3．历史建筑的特殊保护

《城乡规划法》第31条规定：历史文化名城、名镇、名村的保护以及受保护建筑物的维护和使用，应当遵守有关法律、行政法规和国务院的规定。《历史文化名城名镇名村保护条例》已经2008年4月2日国务院第3次常务会议通过，自2008年7月1日起施行。

（1）编制历史文化名城保护规划。

历史文化名城批准公布后，历史文化名城所在地人民政府应当组织编制历史文化名城保护规划。历史文化名镇、名村批准公布后，所在地县级人民政府应当组织编制历史文化名镇、名村保护规划。保护规划应当自历史文化名城、名镇、名村批准公布之日起1年内编制完成。

（2）历史文化名城保护规划的内容。

历史文化名城保护规划的内容包括：保护原则、保护内容和保护范围；保护措施、开发强度和建设控制要求；传统格局和历史风貌保护要求；历史文化街区、名镇、名村的核心保护范围和建设控制地带；保护规划分期实施方案。

（3）历史文化名城、名镇、名村保护规划的规划期限。

历史文化名城、名镇保护规划的规划期限，应当与城市、镇总体规划的规划期限相一致；历史文化名村保护规划的规划期限应当与村庄规划的规划期限相一致。

（4）历史文化名城保护规划审批程序。

保护规划报送审批前，保护规划的组织编制机关应当广泛征求有关部门、专家和公众的意见；必要时，可以举行听证。保护规划报送审批文件中应当附具意见采纳情况及理由；经听证的，还应当附具听证笔录。

保护规划由省、自治区、直辖市人民政府审批。

保护规划的组织编制机关应当将经依法批准的历史文化名城保护规划和中国历史文化名镇、名村保护规划，报国务院建设主管部门和国务院文物主管部门备案。

保护规划的组织编制机关应当及时公布经依法批准的保护规划。

（5）历史文化名城保护规划的修改。

经依法批准的保护规划，不得擅自修改；确需修改的，保护规划的组织编制机关应当向原审批机关提出专题报告，经同意后，方可编制修改方案。修改后的保护规划，应当按照原审批程序报送审批。

（6）历史文化名城保护规划的监督检查。

国务院建设主管部门会同国务院文物主管部门应当加强对保护规划实施情况的监督检查。县级以上地方人民政府应当加强对本行政区域保护规划实施情况的监督检查，并对历史文化名城、名镇、名村保护状况进行评估；对发现的问题，应当及时纠正、处理。

4．风景名胜区保护

《城乡规划法》第32条规定：“城乡建设和发展，应当依法保护和合理利用风景名胜资源，统筹安排风景名胜区及周边乡、镇、村庄的建设。风景名胜区的规划、建设和管理，应当遵守有关法律、行政法规和国务院的规定。”

《风景名胜区条例》已经2006年9月6日国务院第149次常务会议通过，自2006年12月1日起施行。风景名胜区规划分为总体规划和详细规划。

（1）风景名胜区总体规划的编制原则。

风景名胜区总体规划应当体现人与自然和谐相处、区域协调发展和经济社会全面进步的要求，坚持保护优先、开发服从保护的原则，突出风景名胜资源的自然特性、文化内涵和地方特色。

（2）风景名胜区总体规划内容。

风景名胜区总体规划的内容包括：风景资源评价；生态资源保护措施、重大建设项目布局、开发利用强度；风景名胜区的功能结构和空间布局；禁止开发和限制开发的范围；风景名胜区的游客容量；有关专项规划。

（3）风景名胜区规划的期限。

风景名胜区应当自设立之日起2年内编制完成总体规划。总体规划的规划期一般为20年。

（4）风景名胜区规划的编制。

国家级风景名胜区规划由省、自治区人民政府建设主管部门或者直辖市人民政府风景名胜区主管部门组织编制。省级风景名胜区规划由县级人民政府组织编制。

（5）风景名胜区规划的审批备案管理。

国家级风景名胜区的总体规划，由省、自治区、直辖市人民政府审查后，报国务院审批。国家级风景名胜区的详细规划，由省、自治区人民政府建设主管部门或者直辖市人民政府风景名胜区主管部门报国务院建设主管部门审批。省级风景名胜区的总体规划，由省、自治区、直辖市人民政府审批，报国务院建设主管部门备案。

（6）风景名胜区规划的修改。

经批准的风景名胜区规划不得擅自修改。确需对风景名胜区总体规划中的风景名胜区范围、性质、保护目标、生态资源保护措施、重大建设项目布局、开发利用强度以及风景名胜区的功能结构、空间布局、游客容量进行修改的，应当报原审批机关批准；对其他内容进行修改的，应当报原审批机关备案。风景名胜区详细规划确需修改的，应当报原审批机关批准。

5．地下空间的开发利用

《城乡规划法》第33条规定：“城市地下空间的开发和利用，应当与经济和技术发展水平相适应，遵循统筹安排、综合开发、合理利用的原则，充分考虑防灾减灾、人民防空和通信等需要，并符合城市规划，履行规划审批手续。”

1997年10月27日建设部令第58号发布，2001年11月20日建设部修改《城市地下空间开发利用管理规定》。城市地下空间规划是城市规划的重要组成部分。各级人民政府在组织编制城市总体规划时，应根据城市发展的需要，编制城市地下空间开发利用规划。各级人民政府在编制城市详细规划时，应当依据城市地下空间开发利用规划对城市地下空间开发利用作出具体规定。

（1）城市地下空间的规划编制原则。

城市地下空间的规划编制应注意保护和改善城市的生态环境，科学预测城市发展的需要，坚持因地制宜，远近兼顾，全面规划，分步实施，使城市地下空间的开发利用同国家和地方的经济技术发展水平相适应。城市地下空间规划应实行竖向分层立体综合开发，横向相关空间互相连通，地面建筑与地下工程协调配合。

（2）城市地下空间开发利用规划的主要内容。

城市地下空间开发利用规划的主要内容包括：地下空间现状及发展预测；地下空间开发战略；开发层次、内容、期限；规模与布局；地下空间开发实施步骤等。

（3）城市地下空间开发利用规划的审批。

城市地下空间规划作为城市规划的组成部分，依据《城乡规划法》的规定进行审批和调整。城市地下空间建设规划由城市人民政府城市规划行政主管部门负责审查后，报城市人民政府批准。城市地下空间规划需要变更的，须经原批准机关审批。

6．城镇近期规划

《城市规划法》第34条规定：城市、县、镇人民政府应当根据城市总体规划、镇总体规划、土地利用总体规划和年度计划以及国民经济和社会发展规划，制定近期建设规划，报总体规划审批机关备案。近期建设规划应当以重要基础设施、公共服务设施和中低收入居民住房建设以及生态环境保护为重点内容，明确近期建设的时序、发展方向和空间布局。近期建设规划的规划期限为5年。

（三）选址意见书制度

《城乡规划法》第36条规定：城市规划区内的建设工程的选址和布局必须符合城市规划。设计任务书报请批准时，必须附有城市规划行政主管部门的选址意见书。建设部、国家计委1991年8月23日印发了《建设项目选址规划管理办法》。

1．适用范围与主管部门

选址意见书制度适用范围是：在城市规划区内新建、扩建、改建工程项目，必须编制、审批项目建议书和设计任务书。县级以上人民政府城市规划行政主管部门负责本行政区域内建设项目选址和布局的规划管理工作。

2．建设项目选址意见书

城市规划行政主管部门应当参加建设项目设计任务书阶段的选址工作，对确定安排在城市规划区内的建设项目从城市规划方面提出选址意见书。设计任务书报请批准时，必须附有城市规划行政主管部门的选址意见书。

建设项目选址意见书应当包括下列内容：

（1）建设项目的基本情况。主要是建设项目名称、性质，用地与建设规模，供水与能源的需求量，采取的运输方式与运输量，以及废水、废气、废渣的排放方式和排放量。

（2）建设项目规划选址的主要依据。建设项目规划选址的主要依据有：经批准的项目建议书；建设项目与城市规划布局的协调；建设项目与城市交通、通讯、能源、市政、防灾规划的衔接与协调；建设项目配套的生活设施与城市生活居住及公共设施规划的衔接与协调；建设项目对于城市环境可能造成的污染影响，以及与城市环境保护规划和风景名胜、文物古迹保护规划的协调。

（3）建设项目选址、用地范围和具体规划要求。建设项目选址意见书实行严格的分级审批制度。

（四）建设用地规划许可证制度

《城乡规划法》第37条规定：在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地。

建设部1990年2月23日下发的《关于统一实行建设用地规划许可证和建设工程规划许可证的通知》规定，城市规划行政主管部门在核发建设用地规划许可证的时候，必须先审查建设单位根据规划部门的城市规划设计条件设计的建设项目规划设计总图，即一般所称的建筑总平面图。同时，只有在取得了建设工程规划许可证之后，建设单位才能够委托建筑设计单位进行建设项目的初步设计。

从规划部门获得建设用地规划许可证是获得土地使用权的前置条件。建设用地规划许可证是建设单位在向土地管理行政部门申请征用、划拨土地前，经城市规划行政主管部门确认建设项目位置和范围是否符合城市规划的法定凭证。从规划部门获得建设用地规划许可证的目的在于确保土地利用符合城市规划，维护建设单位按照规划使用土地的合法权益，为土地管理部门在城市规划区内行使权属管理职能提供必要的法律依据。《建设项目用地预审管理办法》，已经2008年11月12日国土资源部第13次部务会议修正通过，现予以公布，自2009年1月1日起施行。

（五）建设工程规划许可证

建设工程规划许可证是指由城市规划行政主管部门核发的，用于确认建筑工程符合城市规划要求的法律凭证。《城乡规划法》第40条规定：在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。

（六）乡村建设规划许可证

《城乡规划法》第41条规定：“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。”在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。

□四、城乡规划的修改

城乡规划的严肃性体现在已经批准的城乡规划必须得到严格遵守和执行，避免一些地方政府及其领导人违反法定程序，随意干预和变更规划。为了保证规划的稳定性，纠正当前存在的规划易随地方政府负责人的变更而随意修改的问题，《城乡规划法》第四章规定，经依法批准的城乡规划，是城乡建设和规划管理的依据，未经法定程序不得修改。

（一）城乡规划修改的方式

《城乡规划法》第46条规定：省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划的组织编制机关，应当组织有关部门和专家定期对规划实施情况进行评估，并采取论证会、听证会或者其他方式征求公众意见。组织编制机关应当向本级人民代表大会常务委员会、镇人民代表大会和原审批机关提出评估报告并附具征求意见的情况。

（二）城乡规划修改的情形

《城乡规划法》第47条规定：有以下情形的组织编制机关方可按照规定的权限和程序修改省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划：（1）上级人民政府制定的城乡规划发生变更，提出修改规划要求的；（2）行政区划调整确需修改规划的；（3）因国务院批准重大建设工程确需修改规划的；（4）经评估确需修改规划的；（5）城乡规划的审批机关认为应当修改规划的其他情形。

修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。城市、县、镇人民政府修改近期建设规划的，应当将修改后的近期建设规划报总体规划审批机关备案。

（三）规划修改的报批

《城乡规划法》第47—49条对城乡规划修改的报批程序作出了规定。

1．各级规划的修改

修改省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划前，组织编制机关应当对原规划的实施情况进行总结，并向原审批机关报告；修改涉及城市总体规划、镇总体规划强制性内容的，应当先向原审批机关提出专题报告，经同意后，方可编制修改方案。

修改后的省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划，控制性详细规划、乡规划、村庄规划的应当依照《城乡规划法》相应的审批程序再次报批。

2．特殊程序

修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照原相应的审批程序报批。

控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。

城市、县、镇人民政府修改近期建设规划的，应当将修改后的近期建设规划报总体规划审批机关备案。

（四）规划修改的补偿

《城乡规划法》第50条规定：在选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证发放后，因依法修改城乡规划给被许可人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。

经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见；因修改给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。

□五、城乡规划的监督检查

建设部、中央机构编制委员会办公室、国家发展计划委员会、财政部、监察部、国土资源部、文化部、国家旅游局、国家文物局关于贯彻落实《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》的通知（建规［2002］204号），对城乡规划建设工作提出了明确要求，认真贯彻落实城市规划的监督检查，切实端正城乡规划建设指导思想，充分发挥城乡规划的综合调控作用，促进城乡经济社会的健康发展。

（一）监督的部门

城乡规划管理应当受同级人大、上级城乡规划部门的监督，以及公众和新闻舆论的监督。城乡规划实施情况每年应当向同级人民代表大会常务委员会报告。下级城乡规划部门应当就城乡规划的实施情况和管理工作，向上级城乡规划部门提出报告。城乡规划部门要将批准的城乡规划、各类建设项目以及重大案件的处理结果及时向社会公布，应当逐步将旧城改造等建设项目规划审批结果向社会公布，批准开发企业建设住宅项目规划必须向社会公布。

对城乡规划监督的重点是：规划强制性内容的执行、调整规划的程序、重大建设项目选址、近期建设规划的制定和实施、历史文化名城保护规划和风景名胜区规划的执行、历史文化保护区和风景名胜区范围内的建设、各类违法建设行为的查处情况。

《城乡规划法》第51条、第52条规定：县级以上人民政府及其城乡规划主管部门对城乡规划编制、审批、实施、修改的监督检查。人民代表大会常务委员会或者乡、镇人民代表大会对地方各级人民政府实施城乡规划情况进行监督。

（二）监督的措施

《城乡规划法》第53条规定：县级以上人民政府城乡规划主管部门对城乡规划的实施情况进行监督检查，有权采取以下措施：

（1）要求有关单位和人员提供与监督事项有关的文件、资料，并进行复制；

（2）要求有关单位和人员就监督事项涉及的问题作出解释和说明，并根据需要进入现场进行勘测；

（3）责令有关单位和人员停止违反有关城乡规划的法律、法规的行为。

（三）监督检查的程序

城乡规划主管部门的工作人员履行有关规定的监督检查职责，应当出示执法证件。被监督检查的单位和人员应当予以配合，不得妨碍和阻挠依法进行的监督检查活动。监督检查情况和处理结果应当依法公开，供公众查阅和监督。

（四）监督检查的处理

《城乡规划法》第54—57条规定了城乡规划监督检查的处理。

（1）监督检查情况和处理结果应当依法公开，供公众查阅和监督。

（2）城乡规划主管部门在查处违反本法规定的行为时，发现国家机关工作人员依法应当给予行政处分的，应当向其任免机关或者监察机关提出处分建议。

（3）依照《城乡规划法》规定应当给予行政处罚，而有关城乡规划主管部门不给予行政处罚的，上级人民政府城乡规划主管部门有权责令其作出行政处罚决定或者建议有关人民政府责令其给予行政处罚。

（4）城乡规划主管部门违反《城乡规划法》规定作出行政许可的，上级人民政府城乡规划主管部门有权责令其撤销或者直接撤销该行政许可。因撤销行政许可给当事人合法权益造成损失的，应当依法给予赔偿。

□六、违反城乡规划法的法律责任

（一）行政处分

《城乡规划法》第58—61条对行政机关违反《城乡规划法》应承担的法律责任作出了规定。

对依法应当编制城乡规划而未组织编制，或者未按法定程序编制、审批、修改城乡规划的，由上级人民政府责令改正，通报批评；对有关人民政府负责人和其他直接责任人员依法给予处分。

城乡规划组织编制机关委托不具有相应资质等级的单位编制城乡规划的，由上级人民政府责令改正，通报批评；对有关人民政府负责人和其他直接责任人员依法给予处分。镇人民政府或者县级以上人民政府城乡规划主管部门有下列行为之一的，由本级人民政府、上级人民政府城乡规划主管部门或者监察机关依据职权责令改正，通报批评；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：

（1）未依法组织编制城市的控制性详细规划、县人民政府所在地镇的控制性详细规划的；

（2）超越职权或者对不符合法定条件的申请人核发选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证的；

（3）对符合法定条件的申请人未在法定期限内核发选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证的；

（4）未依法对经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布的；

（5）同意修改修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图前未采取听证会等形式听取利害关系人的意见的；

（6）发现未依法取得规划许可或者违反规划许可的规定在规划区内进行建设的行为，而不予查处或者接到举报后不依法处理的。

县级以上人民政府有关部门有下列行为之一的，由本级人民政府或者上级人民政府有关部门责令改正，通报批评；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：

（1）对未依法取得选址意见书的建设项目核发建设项目批准文件的；

（2）未依法在国有土地使用权出让合同中确定规划条件或者改变国有土地使用权出让合同中依法确定的规划条件的；

（3）对未依法取得建设用地规划许可证的建设单位划拨国有土地使用权的。

（二）行政处罚

《城乡规划法》第62—69条规定了对行政行为相对人违反城乡规划法所应承担的法律责任。

1．罚款

超越资质等级许可的范围承揽城乡规划编制工作的，违反国家有关标准编制城乡规划的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期改正，处合同约定的规划编制费一倍以上二倍以下的罚款。

未依法取得资质证书承揽城乡规划编制工作的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止违法行为，依照规定处以罚款。

建设单位未在建设工程竣工验收后六个月内向城乡规划主管部门报送有关竣工验收资料的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期补报；逾期不补报的，处一万元以上五万元以下的罚款。

未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价5％以上10％以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价10％以下的罚款。

2．降低资质等级或者吊销资质证书

城乡规划编制单位取得资质证书后，不再符合相应的资质条件的，由原发证机关责令限期改正；逾期不改正的，降低资质等级或者吊销资质证书。

3．停止建设

未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。

4．限期拆除和强制拆除

未经批准进行临时建设的，未按照批准内容进行临时建设的，临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款。

城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。

□七、案例分析：城市规划中的近期建设与远期发展[6]

（一）案情介绍

某沿海地级市20世纪90年代初期，根据自身发展需要，准备在城市东部规划建设中心区，主要目的是缓解旧城区人口、商业和行政办公的压力，用以发展城市新的商务中心、金融服务中心、大型会展文化中心和部分市级行政办公。当时，该城市东部正处于城市主要发展地区，面对内海湾，与原有旧城既有一段距离，又有比较方便的交通联系，是该市中心区建设理想的选择地点。市政府随后组织编制中心区详细规划和城市设计，开始对外招商，准备大干一场。但是，没有想到随着国家治理宏观经济过热和1997—1998年的亚洲金融危机，不少原准备进驻开发区的投资方，由于资金的限制，加上大环境的需求不足，纷纷撤资或停工等待。中心区只建成了一个会展中心、一个图书馆和一个中小广场。市政府为了继续推动该地区的开发，匆忙修改规划，将原来准备建设商务和商业服务的大片土地改作居住用地，重新招商，开发房地产，陆续在中心区的周边建起了3个住宅小区。但是2000年以后，随着经济形势的逐渐好转，全市性的商务办公和金融服务的需求又重新上升，申请建设的项目增加不少。可是，这些好项目苦于找不到合适的选址，原中心区的土地已经有相当部分被出让作住宅用地，该市政府开始着急了。一方面，原中心区实际上只建成一半，城市中心职能远远没有发挥出来，几乎没有剩余的土地；另一方面，新的建设项目又没有地方建设。政府希望有关规划部门能够重新确定一个中心区的位置，以解决城市的燃眉之急。

（二）案例解析

本案的焦点是，在城市规划中，政府如何正确处理城市近期建设和远景发展的关系。《城乡规划法》第4条规定：“制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，防止污染和其他公害，并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。在规划区内进行建设活动，应当遵守土地管理、自然资源和环境保护等法律、法规的规定。县级以上地方人民政府应当根据当地经济社会发展的实际，在城市总体规划、镇总体规划中合理确定城市、镇的发展规模、步骤和建设标准。”

本案中，政府应处理好城市近期建设和远景发展的关系。城市建设是百年大计，必须将近期建设与远期发展相结合，分析宏观经济形势，根据当地经济社会发展的实际，制定合理的城市规划，否则只顾眼前利益只会给城市带来无穷的后患。一个城市的土地资源是有限的，并不是可以无限任意扩大的，而城市主要功能区的选址有时往往又是唯一的，或者至少是非常有限的，特别像中心区这样重要片区的选址，它既是城市心脏部位，又是城市行政、商业、商务、文化等重要设施所在地，还是城市具有代表性的重要景观区。鉴于此，一般项目不应该允许在中心区建设。城市中心区的建设不是几年就可以完成的，应该认真规划，逐步建设，任何操之过急的行动都有可能给城市带来长久影响。

[1] 王克强等：《城市规划原理》（第二版），上海财经大学出版社，2012年，第353页。

[2] 中华人民共和国国家标准《城市规划基本术语标准》（GB／T 50280—98）。

[3] 吴志强：《城市规划原理》（第四版），中国建筑工业出版社，2010年，第300页。

[4] 高文杰：《城市规划学》，中国城市出版社，2010年，第397页。

[5] 王克强等：《城市规划原理》（第二版），上海财经大学出版社，2012年，第344页。

[6] 朱昊：《建设法规——案例与评析》，机械工业出版社，2007年，第4—5页。