房地产法与土地利用规划法律制度

□一、土地利用总体规划

土地利用总体规划是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护在空间、时间上所作的总体安排和布局[1]。2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次修订的《中华人民共和国土地管理法》第17条规定：“各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。”《国务院办公厅转发国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知（国办发［2005］32号）》中对土地利用总体规划的定义是“城乡建设、土地管理的纲领性文件，是落实土地用途管制制度的重要依据，是实行最严格的土地管理制度的一项基本手段。”

（一）土地利用总体规划的编制

土地利用总体规划是国家集中统一管理土地的重要体现，是加强土地宏观管理的关键措施，是实施土地用途管制的基本依据。土地利用总体规划按照行政区划分为国家、省、地、县和乡镇五级。根据社会和经济发展需要，可以编制跨行政区域的区域性土地利用总体规划。

《土地管理法》第18条规定：下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制。地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标，耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。省、自治区、直辖市人民政府编制的土地利用总体规划，应当确保本行政区域内耕地总量不减少。

《土地管理法实施条例》第10条和第11条规定：“县级和乡（镇）土地利用总体规划应当根据需要，划定基本农田保护区、土地开垦区、建设用地区和禁止开垦区等；其中，乡（镇）土地利用总体规划还应当根据土地使用条件，确定每一块土地的用途。”乡（镇）土地利用总体规划经依法批准后，乡（镇）人民政府应当在本行政区域内予以公告。公告应当包括下列内容：规划目标、规划期限、规划范围、地块用途、批准机关和批准日期。

我国土地资源虽然总量大，但是由于人口总量巨大，人均土地特别是耕地面积少，必须增强土地资源短缺的忧患意识，遵循土地利用总体规划编制的原则，以提高全社会合理利用土地的水平。《土地管理法》第19条对土地利用总体规划编制原则作出了规定。

（1）严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地。除国家重点建设基础设施、能源、交通等对国民经济具有重大影响的项目，确实无法避开农用地的，经依法批准，才可以占用农地。

（2）提高土地利用率。土地利用总体规划的编制必须充分考虑利用现有的土地，尤其是要充分利用现有的建设用地，避免规模的扩张。建设用地能避开农用地的，要尽量不用农用地或者尽量少用农用地，以保护基本农田不减少。

（3）统筹安排各类、各区域用地。土地利用总体规划对农用地、建设用地及建设用地中不同类别用地进行统筹安排，对不同区域的土地应当合理利用，统筹安排，对不同区域的土地应当合理利用，统筹规划。

（4）保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用。在制订土地利用总体规划时，应当把保护环境和改善环境作为非常重要的内容，只有环境得到了切实的保护和改善，土地的可持续利用才有保障。

（5）占用耕地与开发复垦耕地相平衡。随着我国经济的不断发展，基础设施和工业建设必然会占用一部分耕地，而我国的耕地资源又十分宝贵，在这种情况下，为了保证耕地总量不减少，就必须保持占用耕地与开发复垦耕地相平衡，才能达到这一要求。

（二）土地利用规划的内容

根据经济社会生态发展需要，对各类土地资源实行合理配置，制定合理的土地利用调控指标体系，这是土地利用总体规划必需的基本内容。《土地利用总体规划编制审查办法》第16—20条对土地利用规划的内容作出了规定。

1．土地利用总体规划的内容

（1）现行规划实施情况评估；

（2）规划背景与土地供需形势分析；

（3）土地利用战略；

（4）规划主要目标的确定，包括耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地规模和土地整理复垦开发安排等；

（5）土地利用结构、布局和节约集约用地的优化方案；

（6）土地利用的差别化政策；

（7）规划实施的责任与保障措施。

2．省级土地利用总体规划应当重点突出的内容

（1）国家级土地利用任务的落实情况；

（2）重大土地利用问题的解决方案；

（3）各区域土地利用的主要方向；

（4）对市（地）级土地利用的调控；

（5）土地利用重大专项安排；

（6）规划实施的机制创新。

3．市级土地利用总体规划应当重点突出的内容

（1）省级土地利用任务的落实；

（2）土地利用规模、结构与布局的安排；

（3）土地利用分区及分区管制规则；

（4）中心城区土地利用控制；

（5）对县级土地利用的调控；

（6）重点工程安排；

（7）规划实施的责任落实。

第（4）项规定的中心城区，包括城市主城区及其相关联的功能组团，其土地利用控制的重点是按照土地用途管制的要求，确定规划期内新增建设用地的规模与布局安排，划定中心城区建设用地的扩展边界。

4．县级土地利用总体规划应当重点突出的内容

（1）市级土地利用任务的落实；

（2）土地利用规模、结构和布局的具体安排；

（3）土地用途管制分区及其管制规则；

（4）城镇村用地扩展边界的划定；

（5）土地整理复垦开发重点区域的确定。

5．乡（镇）土地利用总体规划应当重点突出的内容

（1）基本农田地块的落实；

（2）县级规划中土地用途分区、布局与边界的落实；

（3）各地块土地用途的确定；

（4）镇和农村居民点用地扩展边界的划定；

（5）土地整理复垦开发项目的安排。

6．土地利用总体规划图件

（1）土地利用总体规划图；

（2）土地利用总体规划附图。

前款第（2）项规定的土地利用总体规划附图，包括规划现状图、专题规划图和规划分析图。

（三）土地利用总体规划的审批程序

1．各级政府的审批权限

根据《土地管理法》第21条规定：“土地利用总体规划实行分级审批。”

省、自治区、直辖市的土地利用总体规划，报国务院批准。省、自治区人民政府所在地的市、人口在100万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，经省、自治区人民政府审查同意后，报国务院批准。以上规定以外的土地利用总体规划，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准；其中，乡（镇）土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。土地利用总体规划一经批准，必须严格执行。

根据《土地管理法实施条例》第8条规定：“国务院审批下列土地利用总体规划：全国土地利用总体规划；省、自治区、直辖市的土地利用总体规划；人口在100万以上的城市的土地利用总体规划；国务院指定的城市的土地利用总体规划。”

除此以外的土地利用总体规划，由有关人民政府组织本级土地行政主管部门和其他有关部门编制，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准；其中，乡（镇）土地利用总体规划，由乡（镇）人民政府编制，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府或者省、自治区、直辖市人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。

2．评审和报批

《土地利用规划编制审查办法》第23—31条对土地利用总体规划的审查和报批作出了规定。

土地利用总体规划审查报批，分为土地利用总体规划大纲审查和土地利用总体规划审查报批两个阶段。土地利用总体规划大纲经本级人民政府审查同意后，逐级上报审批机关同级的国土资源行政主管部门审查。国土资源行政主管部门应当对土地利用总体规划大纲的指导思想、战略定位、基础数据、规划目标、土地利用结构与空间布局调整等内容进行审查。土地利用总体规划按照下级规划服从上级规划的原则，自上而下审查报批。

土地利用总体规划审查报批，应当提交下列材料：

（1）规划文本及说明；

（2）规划图件；

（3）专题研究报告；

（4）规划成果数据库；

（5）其他材料，包括征求意见及论证情况、土地利用总体规划大纲审查意见及修改落实情况、公众听证材料等。

有关国土资源行政主管部门应当自收到人民政府转来的下级土地利用总体规划之日起5个工作日内，征求有关部门和单位意见，并自收到有关部门和单位的意见之日起15个工作日内，完成规划审查工作。对土地利用总体规划有较大分歧时，有关国土资源行政主管部门应当组织各方进行协调。因特殊情况，确需延长规划审查期限的，可以延长审查。

国土资源行政主管部门依据下列规定对土地利用总体规划进行审查：

（1）现行法律、法规及相关规范；

（2）国家有关土地利用和管理的各项方针、政策；

（3）上级土地利用总体规划；(www.xing528.com)

（4）土地利用相关规划；

（5）其他可以依据的基础调查资料等。

土地利用总体规划审查重点内容包括：

（1）现行规划实施评价；

（2）规划编制原则与指导思想；

（3）战略定位与规划目标；

（4）土地利用结构、规模、布局和时序；

（5）土地利用主要指标分解情况；

（6）规划衔接协调论证情况和公众参与情况；

（7）规划实施保障措施。

土地利用总体规划大纲未通过审查的，有关国土资源行政主管部门应当根据审查意见修改土地利用总体规划大纲，重新申报审查。

土地利用总体规划大纲通过审查后，有关国土资源行政主管部门应当依据审查通过的土地利用总体规划大纲，编制土地利用总体规划。

国土资源行政主管部门应当根据审查情况和相关部门意见，提出明确的审查结论，提请有批准权的人民政府审批。

3．评审结果

评审合格的土地利用总体规划经综合平衡和同级人民政府审查同意后，依照法定程序和审批权限报有批准权的人民政府批准执行，并报上级土地管理部门备案。土地利用总体规划应当自上而下，逐级审批。因特殊情况，下级规划确需在上级规划批准前审批的，其规划目标和主要内容必须符合上级规划确定的原则和控制指标。

对不符合要求的，一律不得审批。

4．土地利用总体规划报批需提交的文件和材料

土地利用总体规划报批需提交的文件、材料有：规划文本和规划说明；规划图件；规划专题报告；其他必需的文件、资料。

5．土地利用总体规划的公告

土地利用总体规划批准前，审批机关应当充分听取社会公众意见。土地利用总体规划经批准后，应当公告。

（四）土地利用总体规划的修改

《土地管理法》第26条规定：经批准的土地利用总体规划的修改，须经原批准机关批准；未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。

（1）经国务院批准的大型能源、交通、水利等基础设施建设用地，需要改变土地利用总体规划的，根据国务院的批准文件修改土地利用总体规划。

（2）经省、自治区、直辖市人民政府批准的能源、交通、水利等基础设施建设用地，需要改变土地利用总体规划的，属于省级人民政府土地利用总体规划批准权限内的，根据省级人民政府的批准文件修改土地利用总体规划。

《土地管理法实施条例》第12条规定：修改土地利用总体规划的，由原编制机关根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府的批准文件修改。修改后的土地利用总体规划应当报原批准机关批准。上一级土地利用总体规划修改后，涉及修改下一级土地利用总体规划的，由上一级人民政府通知下一级人民政府作出相应修改，并报原批准机关备案。

（五）各类规划之间的衔接

土地利用规划是一个有综合性特点的规划，与相关的各类规划之间的协调也是尤为重要的问题之一。

1．土地利用总体规划和城乡规划的关系

在编制城乡规划时要充分考虑土地利用总体规划中确定的各项用地指标，既考虑到城市近期建设需要，又要兼顾城市远期用地发展，划定的建设预留地的用地规模不得超过土地利用总体规划确定的规划建设用地规模，这样可以使城乡规划与土地利用总体规划尽可能衔接，减少两个规划实施时的矛盾。

《城乡规划法》第5条规定：城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。

《土地管理法》第22条规定：城市建设用地规模应当符合国家规定的标准，充分利用现有建设用地，不占或者尽量少占农用地。城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。在城市规划区内、村庄和集镇规划区内，城市和村庄、集镇建设用地应当符合城市规划、村庄和集镇规划。

2．土地利用总体规划和江河、湖泊综合治理与开发利用规划的关系

我国除土地利用总体规划外，还有许多其他专业规划，处理好它们之间的相互关系是十分重要的。

《土地管理法》第23条规定：“江河、湖泊综合治理和开发利用规划，应当与土地利用总体规划相衔接。”在江河、湖泊、水库的管理和保护范围以及蓄洪滞洪区内，土地利用应当符合江河、湖泊综合治理和开发利用规划，符合河道、湖泊行洪、蓄洪和输水的要求。

3．土地利用总体规划与国民经济计划的关系

《土地管理法》第17条规定：“各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。”这表明土地利用规划期限应当与国民经济和社会发展规划相适应，同时展望远景土地利用目标。

□二、土地利用年度计划

（一）土地利用年度计划的含义

土地利用年度计划是指国家对计划年度内新增建设用地量、土地开发整理补充耕地量和耕地保有量的具体安排。也是实施土地利用总体规划的重要措施，是农用地转用审批、建设项目立项审查和用地审批、土地开发和土地整理审批的依据。《土地利用年度计划管理办法》于1999年2月24日国土资源部第4次部务会议通过，2004年10月29日国土资源部第9次部务会议修订，2006年11月20日国土资源部第5次部务会议第二次修订。

（二）土地利用年度计划管理应当遵循的原则

《土地利用年度计划管理办法》第3条规定了土地利用年度计划管理的原则：

（1）严格执行土地利用总体规划，合理控制建设用地总量，切实保护耕地特别是基本农田；

（2）运用土地政策参与宏观调控，以土地供应引导需求，促进经济增长方式转变，提高土地节约集约利用水平；

（3）建设占用耕地与补充耕地相平衡；

（4）优先保证国家重点建设项目和基础设施项目用地；

（5）城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩；

（6）保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用。

（三）土地利用年度计划的审批程序

《土地利用年度计划管理办法》中对土地利用年度计划的审批程序作出了规定。

需国务院及国家发展和改革委员会等部门审批、核准和备案的重点建设项目拟在计划年度内使用土地，涉及新增建设用地的，由行业主管部门于上一年9月25日前，按项目向国土资源部提出计划建议，同时抄送项目拟使用土地所在地的省、自治区、直辖市国土资源管理部门以及发展和改革部门。

县级以上地方人民政府国土资源管理部门会同有关部门，按照国家的统一部署，提出本地的土地利用年度计划建议，经同级人民政府审查后，报上一级人民政府国土资源管理部门。省、自治区、直辖市的土地利用年度计划建议，应当于每年10月31日前报国土资源部，同时抄送国家发展和改革委员会。计划单列市、新疆生产建设兵团的土地利用年度计划建议在相关省、自治区的计划建议中单列。

新增建设用地计划指标实行指令性管理，不得突破。土地利用年度计划一经批准下达，必须严格执行。因特殊情况需增加全国土地利用年度计划中新增建设用地计划的，按规定程序报国务院审定。

（四）土地利用年度计划的管理和监督

《土地利用年度计划管理办法》中对土地利用年度计划的管理和监督作出了规定。

1．土地利用年度计划的执行

国土资源部根据全国土地利用年度计划总量控制指标建议和省、自治区、直辖市提出的计划指标建议，编制全国土地利用年度计划草案，纳入年度国民经济和社会发展计划草案，上报国务院。经国务院审定后，下达各地参照执行。待全国人民代表大会审议通过国民经济和社会发展计划草案后，正式执行。

省级人民政府国土资源管理部门在分解下达计划指标时，对国务院批准土地利用总体规划的城市，应将中心城市的规划建设用地范围内新增建设用地计划指标单独列出；在分解下达城镇村建设用地计划指标时，应当严格依据土地利用总体规划，按照城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的原则，统筹城乡建设，合理安排城镇和农村建设用地，实现建设用地的总量控制。

2．土地利用年度计划的备案

县级以上地方人民政府国土资源管理部门可以将上级下达的土地利用年度计划指标分解，经同级人民政府同意后下达。省级人民政府国土资源管理部门应当将分解下达的土地利用年度计划报国土资源部备案。

3．土地利用年度计划的监督

省、自治区、直辖市国土资源管理部门应当加强对土地利用年度计划执行情况的跟踪检查，于每年9月份对计划执行情况进行中期检查，并形成报告报国土资源部。

县级以上地方人民政府国土资源管理部门应当建立土地利用计划管理信息系统，实行土地利用年度计划台账管理，在建设用地审批的规划审查过程中确认并根据批准情况及时核销计划，对计划执行情况进行登记和统计，并按月上报，作为计划执行跟踪和监督的依据。

上级国土资源管理部门应当对下级国土资源管理部门土地利用年度计划的执行情况进行年度评估和考核。年度评估和考核以土地利用变更调查和监测数据为依据。

□三、案例分析：闲置土地的处理[2]

（一）案情介绍

2007年12月，武汉八房地产公司经过长达285轮的竞价，拍下北京市门头沟新城冯村地区一期居住项目用地。15亿元的成交价比44 332．17万元的挂牌出让起始价高出2倍多，一举成为门头沟地区的“地王”。随后，双方签订土地出让合同，约定开工日期为2008年7月30日，但到了2009年10月仍未开工。该地块的使用情况被国土资源部通报。

（二）案例解析

依照《闲置土地处置办法》第2条规定，所谓闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定，或规定的动工开发期满一年未动工开发的国有建设用地。具有下列情形之一的，也可以认定为闲置土地：（1）已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足25％，中止开发建设满一年的国有建设用地；（2）法律，行政法规规定的其他情形。

法律规定土地闲置的行为，旨在规范开发商取得土地使用权后没有按期进入开发日程，将土地长期搁置、造成土地浪费的行为。但实践中，由于土地使用者在实际动工之前须经政府主管部门的层层审批，还有可能因国家宏观政策调整，开工程序办理期限延长。可见，认定闲置土地若仅凭《闲置土地处置办法》以闲置的期限作为唯一标准是有失公允的。因此，法律对因土地使用者闲置和对因政府行为闲置做了区别处理。

对于前者，法律规定：“对于已闲置满1年不满2年的，要按照出让或划拨土地价款的20％征收土地闲置费；土地闲置满2年、依法应当无偿收回的，坚决无偿收回，重新安排使用。”对于后者，《闲置土地处置办法》规定：“因政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，应当按照以下方式处理：（1）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（2）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（3）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（4）协议有偿收回国有建设用地使用权；（5）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其他价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（6）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”

但在许多地方法规中，常见这样的规定：“土地闲置是因政府或政府有关部门的行政行为造成的，政府收回闲置土地后，应当给予用地单位适当补偿。”这意味着，政府行为造成的闲置，在给予一定补偿的同时，政府有权将土地收回。而政府部门作为土地使用手续办理的必经过程，有可能恶意拖延，最后收回土地。这显然对土地使用者不利。因此，笔者认为，因政府行为、政策变动等导致的土地闲置，应以法律的形式规定，延长界定的闲置期间，或中断闲置期间的计算，从该影响消失之日后延续计算。同时，也应清查与规定不符的地方法规、规章。这样才能符合《闲置土地处置办法》的立法宗旨，尽可能保护土地使用者的利益。

[1] 郑润梅：《房地产法学》，机械工业出版社，2013年，第30页。

[2] 傅儒：“闲置土地的认定及处理”，《资源导刊》，2010年第6期。