耕地保护制度：土地用途管制、基本农田保护、耕地占补平衡

中国政府历来十分重视耕地保护工作，确定了加强土地管理，切实保护耕地的一系列重大决策。1986年3月，中共中央、国务院《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》中指出：“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地，是我国必须长期坚持的一项基本国策。”2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议第三次修正的《中华人民共和国土地管理法》第3条规定：“十分珍惜、合理利用每寸土地，切实保护耕地是我国的基本国策。”我国的耕地保护制度经过多年的理论与实践发展，形成了独特的理论体系。本节主要从土地用途管制制度、基本农田保护制度、耕地占补平衡制度、土地开发整理复垦制度等方面进行介绍。

□一、土地用途管制制度

用途管制是世界上大多数国家采用的土地制度，土地用途管制简单地说就是依据土地利用规划对土地进行行政和法律管理。无论是国有土地还是集体土地，都必须按照土地规划来利用，对土地产权的限制目的是为了维护社会利益，保障土地资源的合理利用[1]。

《中华人民共和国土地管理法》第4条第1款规定：“国家实行土地用途管制制度。”所谓土地用途管制制度，是指国家为保证土地资源的合理利用，经济、社会和环境的协调发展，通过编制土地利用总体规划划定土地用途区域，确定土地使用限制条件，土地的所有者、使用者严格按照国家确定的用途利用土地的制度。其主体仅限于国家（由政府代表），其目的是通过土地利用规划引导合理利用土地，促进区域经济、社会和环境的协调发展，其核心是依据土地利用规划对土地用途转变实行严格控制，以实现对耕地的保护，其内涵包括两个方面：其一是指各类土地利用方向必须按审批的土地利用总体规划方案而定，不能随意变更规划方案，其中包括控制建设用地总规模，对耕地实行严格保护和限制农用地转为建设用地，实行耕地总量动态平衡；其二是指对已确定了用途的土地的利用方式进行必要的管理和监督。土地用途管制在合理利用土地资源特别是耕地保护方面取得了良好的效果。

□二、耕地占补平衡制度

耕地占补平衡是新修订的《土地管理法》确定的一项耕地保护的基本制度。《中华人民共和国土地管理法》第31条第2款规定：“国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照‘占多少，垦多少’的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。”为了切实加强耕地保护工作，《省级政府耕地保护责任目标考核办法》将耕地和基本农田的占补作为考核省级政府耕地保护责任目标的三项要求之一。

自1999年实施以来，耕地占补平衡制度对减少耕地占用、保证国家粮食安全起到了积极的作用。但是，在实际工作中，占补平衡还存在一些问题，例如，耕地开垦费难以落实、补充耕地质量难以保证等问题。为规范耕地占补平衡考核工作，督促非农业建设占用耕地的单位履行补充耕地的法定义务，2006年6月16日国土资源部发布了《耕地占补平衡考核办法》（国土资源部令第33号），其中指出：（1）耕地占补平衡考核，是指县级以上国土资源管理部门按照“占多少，垦多少”的原则，对依法批准占用耕地的非农业建设用地补充耕地方案的落实情况进行检查核实；（2）耕地占补平衡考核，以建设用地项目为单位进行，主要考核经依法批准的补充耕地方案确定的补充耕地的数量、质量和资金。实行占用耕地的建设用地项目与补充耕地的土地开发整理项目挂钩制度。通过实施土地开发整理项目补充的耕地数量，不得少于挂钩的建设用地项目所占用的耕地数量；（3）国土资源部对省、自治区、直辖市国土资源管理部门上报的年度耕地占补平衡考核情况进行汇总分析，并结合建设用地项目补充耕地抽查情况，对省、自治区、直辖市耕地占补平衡情况提出意见，在全国进行通报。省、自治区、直辖市国土资源管理部门应当对本行政区域内年度耕地占补平衡工作进行总结，对建设用地项目补充耕地合格率较低的市、县提出通报，研究改进措施，向国土资源部提交书面报告。

□三、基本农田保护制度

《中华人民共和国土地管理法》第34条中规定：“国家实行基本农田保护制度。”为切实保护基本农田，1994年8月18日国务院发布了《基本农田保护条例》；1996年5月国家制定《划定基本农田保护区技术规程》，规范基本农田保护区划定操作；1998年12月24日国务院第12次常务会议通过，1998年12月27日国务院令第257号发布修改后的《基本农田保护条例》。

根据《基本农田保护条例》第2条规定，所谓基本农田，是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地；所谓基本农田保护区，是指为对基本农田实行特殊保护而依据土地利用总体规划和依照法定程序确定的特定保护区域。依照《中华人民共和国土地管理法》和《基本农田保护条例》规定，下列耕地应当根据土地利用总体规划划入基本农田保护区：（1）经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地；（2）有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田；（3）蔬菜生产基地；（4）农业科研、教学试验田；（5）国务院规定应当划入基本农田保护区的其他耕地。根据土地利用总体规划，铁路、公路等交通沿线，城市和村庄、集镇建设用地区周边的耕地，应当优先划入基本农田保护区；需要退耕还林、还牧、还湖的耕地，不应当划入基本农田保护区。各省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地的80％以上，具体数量指标根据全国土地利用总体规划逐级分解下达。

（一）基本农田保护责任制度

对于基本农田，实行严格的监督管理，通过层层签订基本农田保护责任书，将基本农田保护的责任落实到人、落实到地块，并作为考核政府领导干部政绩的重要内容。《基本农田保护条例》第27条规定，在建立基本农田保护区的地方，县级以上地方人民政府应当与下一级人民政府签订基本农田保护责任书；乡（镇）人民政府应当根据与县级人民政府签订的基本农田保护责任书的要求，与农村集体经济组织或者村民委员会签订基本农田保护责任书。基本农田保护责任书应当包括下列内容：（1）基本农田的范围、面积、地块；（2）基本农田的地力等级；（3）保护措施；（4）当事人的权利与义务；（5）奖励与处罚。

2005年9月28日国土资源部等七部委联合下发《关于进一步做好基本农田保护有关工作的意见》（国土资发［2005］196号），其中进一步指出，以行政村为单位与乡级政府签订基本农田保护责任书，通过在土地证书和农村土地承包经营权证书标注的形式落实到承包农户，确认基本农田面积、位置和质量，明确承包农户保护基本农田的责任、权利和义务。

（二）基本农田保护规划制度

各级人民政府在编制土地利用总体规划时，应当将基本农田保护作为规划的一项内容，明确基本农田保护的布局安排、数量指标和质量要求，县级和乡（镇）土地利用总体规划应当确定基本农田保护区。各级人民政府应当采取措施，确保土地利用总体规划确定的本行政区域内基本农田数量不减少、质量不降低、用途不改变。

（三）基本农田占用审批与占补平衡制度

基本农田保护区经依法划定后，任何单位和个人不得改变或者占用。城市、集镇、村庄和工矿建设项目，应当在土地利用总体规划确定的建设用地区内选址建设，不得占用基本农田。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实无法避开基本农田保护区，需要占用基本农田，涉及农用地转用或者征收的，必须经国务院批准。

经国务院批准占用基本农田的，当地人民政府应当按照国务院的批准文件修改土地利用总体规划，并补充划入数量和质量相当的基本农田，确保本行政区域内土地利用总体规划确定的基本农田面积不减少。

（四）基本农田质量保护制度

基本农田保护实行全面规划、合理利用、用养结合、严格保护的方针，对基本农田保护区进行统一规划，综合整治，提高基本农田质量，改善农业生产条件，增加有效耕地面积，保护和改善生态环境。国家提倡和鼓励农业生产者对其经营的基本农田施用有机肥料，合理施用化肥和农药。利用基本农田从事农业生产的单位和个人应当保持和培肥地力。县级以上地方各级人民政府农业行政主管部门应当逐步建立基本农田地力与施肥效益长期定位监测网点，定期向本级人民政府提出基本农田地力变化状况报告以及相应的地力保护措施，并为农业生产者提供施肥指导服务。

（五）基本农田环境保护制度

县级以上人民政府农业行政主管部门应当会同同级环境保护行政主管部门对基本农田环境污染进行监测和评价，并定期向本级人民政府提出环境质量与发展趋势的报告。经国务院批准占用基本农田兴建国家重点建设项目的，必须遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定。在建设项目环境影响报告书中，应当有基本农田环境保护方案。向基本农田保护区提供肥料和作为肥料的城市垃圾、污泥的，应当符合国家有关标准。因发生事故或者其他突然性事件，造成或者可能造成基本农田环境污染事故的，当事人必须立即采取措施处理，并向当地环境保护行政主管部门和农业行政主管部门报告，接受调查处理。

（六）基本农田保护监督检查制度(www.xing528.com)

县级以上地方人民政府应当建立基本农田保护监督检查制度，定期组织土地行政主管部门、农业行政主管部门以及其他有关部门对基本农田保护情况进行检查，将检查情况书面报告上一级人民政府。被检查的单位和个人应当如实提供有关情况和资料，不得拒绝。

□四、土地开发、整理与复垦制度

（一）土地开发

土地开发有狭义和广义的概念。狭义的土地开发即土地开垦，是指在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，采用工程、生物等措施，将未利用土地资源开发利用的活动。广义的土地开发，既包括对未利用土地资源开发利用，也包括对已开发利用的土地进行追加投资和劳动，集约利用。这里仅指土地开发的狭义概念。

依照《中华人民共和国土地管理法》的规定，开垦未利用的土地，必须具备以下几个条件：一是必须经过科学论证和评估；二是必须在土地利用总体规划划定的可开垦的区域内进行；三是必须经依法批准。开垦土地除了具备以上三个条件外，还必须注意对林地、草原、江河湖滩地的特别保护。

开发未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给开发单位或者个人长期使用。

（二）土地整理

通常，土地整理可分为两大类，即农地整理和建设用地整理。农地整理是指依据土地利用总体规划和有关专业规划，采取各种措施，对田、水、路、林、村进行综合整治，增加有效耕地面积，提高土地质量和利用效率，改善生产、生活条件和生态环境的活动。建设整理是指依据土地利用总体规划和城市和集镇、村庄等规划，对存量建设用地进行开发整治，改善土地利用结构，提高土地集约利用效率。我国目前土地整理的重点是农地整理。

土地整理已经成为我国目前耕地保护的一项重要措施，《中华人民共和国土地管理法》第41条确定了我国的土地整理制度：“国家鼓励土地整理。县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。地方各级人民政府应当采取措施，改造中、低产田，整治闲散地和废弃地。”依照该规定，地方各级人民政府负责本行政区域内的土地整理。

为了鼓励投资者整理土地，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第18条第2款规定：“地方各级人民政府应当采取措施，按照土地利用总体规划推进土地整理。土地整理新增耕地面积的百分之六十可以用作折抵建设占用耕地的补偿指标。”

（三）土地复垦

所谓土地复垦，是指对在生产建设过程中，因挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地，采取整治措施，使其恢复到可供利用状态的活动。《中华人民共和国土地管理法》第42条专门规定了土地复垦制度：“因挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦；没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。复垦的土地应当优先用于农业。”为确保土地复垦工作的顺利实施，国务院于1988年发布了《土地复垦规定》。

土地复垦，实行“谁破坏、谁复垦”的原则，由造成土地破坏的单位和个人承担土地复垦义务；土地复垦规划应当与土地利用总体规划相协调。复垦后的土地依照下列方式处理：（1）复垦后的集体土地，不能恢复原用途或者复垦后需要用于国家建设的，由国家征收；经复垦不能恢复原用途，但原集体经济组织愿意保留的，可以不实行国家征收；经复垦可以恢复原用途，但国家建设不需要的，不实行国家征收，复垦后仍归原集体经济组织使用。（2）企业用自有资金或者贷款进行国有土地复垦的，复垦后土地归该企业使用；根据规划涉及企业不需要使用的土地或者未经当地土地管理部门同意，复垦后连续2年以上不使用的土地，由当地县级以上人民政府统筹安排使用。（3）企业采用承包或者集资协议方式进行国有土地复垦的，复垦后的土地使用权和收益分配，依照承包合同或者集资协议约定的期限和条件确定；因国家生产建设需要提前收回的，企业应当对承包合同或者集资协议的另一方当事人支付适当的补偿费。

企业和个人对其破坏的其他单位使用的国家不征收的集体所有土地，除负责土地复垦外，还应当向遭受损失的单位支付土地损失补偿费。土地损失补偿费，分为耕地的损失补偿费、林地的损失补偿费和其他土地的损失补偿费。耕地的损失补偿费，以实际造成减产以前三年平均年产量为计算标准，由企业和个人按照各年造成的实际损失逐年支付相应的损失补偿费；集体经济组织承包复垦其原有的土地，补偿年限应当按照合同规定的合理工期确定。地面附着物的损失补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。土地损失补偿费的具体金额，可以由破坏土地的企业和个人与遭受损失的单位协商确定。

□五、禁止闲置耕地制度

《中华人民共和国土地管理法》第37条明确规定：“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。”为依法处理和充分利用闲置土地，保护耕地，国土资源部于1999年4月26日发布了《闲置土地处理办法》，2012年5月22日将《闲置土地处理办法》修正为《闲置土地处置办法》。

依照《闲置土地处置办法》第2条规定，闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定，或规定的动工开发期满一年未动工开发的国有建设用地。具有下列情形之一的，也可以认定为闲置土地：（1）已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足25％，中止开发建设满一年的国有建设用地；（2）法律，行政法规规定的其他情形。

依照《闲置土地处置办法》规定，闲置土地分为政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟和非政府、非政府有关部门的行为造成动工开发延迟两种情况。

政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟可以分为：（1）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；（2）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；（3）因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的；（4）因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的；（5）因军事管制、文物保护等无法动工开发的；（6）政府、政府有关部门的其他行为。因政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，应当按照以下方式处理：（1）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（2）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（3）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（4）协议有偿收回国有建设用地使用权；（5）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其他价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（6）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。

对于非政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，应当按照以下方式处理：（1）未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的20％征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本；（2）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第37条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第26条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。

[1] 陈锡文：“土地产权和用途管制须平衡”，《中国合作经济》，2014年第2期。