房地产法：土地征收法律制度

□一、土地征收的概念和特征

（一）土地征收的概念

土地征收是指国家根据公共利益的需要而行使公权力，以补偿为条件，强制取得他人的土地所有权，而他人的土地所有权因征收而消灭。这里要注意“征收”和“征用”的区别。

土地征用是指国家为了社会公共利益的需要，依照法定程序强制地从公民、法人和其他经济组织有偿或无偿取得一定期限内的土地使用权，待期限届满，仍将土地使用权归还原土地使用权人或所有权人[1]。土地征收和土地征用这两个概念具有一定的联系，两者都是国家凭借其公权力对他人的土地权利进行强制性的剥夺，使他人的土地权利因征收或征用而消灭或者终止，都是为了公共利益需要，都要经过法定程序，都要依法给予补偿。但这两个概念的区别也是明显的。首先，两者的法律效果不同。土地征收是土地所有权的改变，土地征用只是对土地使用权的暂时限制，这是两者最主要的区别。第二，两者的补偿不同。在土地征用的情况下，如果标的物没有毁损灭失，就应当返还原物；而在土地征收的情况下，不存在返还原物的问题，由于土地征收是所有权的转移，对其作出的补偿也相对更高一些。第三，两者的适用条件不同。土地征用一般适用于临时性的紧急状态，也适用于临时性的公共用途；而土地征收即使不存在紧急状态，为了公共利益的需要也可以实施。第四，两者适用的法律不同。土地征收主要适用土地法和城市规划法；土地征用适用的多是调整紧急状态的法律。第五，两者适用的程序不同。由于土地征收要发生所有权的转移，所以土地征收的程序比土地征用更为严格。

在我国2004年最新通过的宪法修正案里，区分了“土地征收”和“土地征用”两个概念。《宪法》第10条第3款修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”宪法修正案区分土地征收与土地征用具有重要的理论意义和实践意义。从理论上看，宪法修正案对土地征收与土地征用的区分使我国的立法更规范和严谨，而且为我国的土地法和物权法进一步具体规范土地征收和土地征用制度奠定了宪法基础。从实践上看，不是所有的公共建设都需要进行转移土地所有权的土地征收，一些临时性的项目可能在一段时间内只需取得土地使用权即可。土地征用可以填补这方面的制度空白。这样有利于对被征用人的权利保护。

（二）土地征收的法律特征

1．土地征收的强制性

土地征收行为不是以市场上双方合意的方式取得财产所有权，而是以国家行政权力为依托，不问所有者是否同意，依照法定程序强制取得土地所有权。土地征收行为被赋予强制性来源于土地资源的稀缺性、独占性与土地的社会公共性之间的矛盾。

2．土地征收的权属转移性

土地征收是由土地所有权人之外的其他人或者机构取得土地所有权，具有权属的转移性。我国的土地征收规定在《宪法》的第10条第3款，由于我国实行土地的公有制，私人不可能成为土地的所有者，因此土地征收实际上就是对非国家所有的集体所有土地的征收，征收后的土地权属由农民集体所有转变为国家所有。

3．土地征收的公益目的性

土地征收虽具有强制性，但这并不意味着可以任意为之。土地征收是一种对财产权的侵益行为，与宪法上保护财产权的规定相冲突，土地征收行为要取得其合宪性必须寻找另外的正当理由，这种正当理由就是公共利益的需要。符合公共利益的目的是征收行为合法化的前提。

4．土地征收的补偿性

征收是基于公共利益将相应的负担施加于特定的少数人身上，以牺牲特定少数人的利益的方式来促进不特定多数人的利益，这在法学上称之为少数人的特别牺牲。此时，如果不弥补少数人的损失，势必在受损的少数人与获益的多数人之间造成一种不平等的状态，这也是对宪法的平等原则的一种侵害。因此，为了恢复平等状态，或者说为了避免不平等状态的产生，应当由获益的多数人对少数人的损失给予补偿。所以，补偿成为征收的合法要件。

□二、土地征收的程序

（一）有关法律文件对土地征收程序的规定

《中华人民共和国土地管理法》及有关法律文件主要从以下五个方面对土地征收法律程序作出规定。

1．农用地转用审批

农用地转用审批是土地管理的重要环节。土地征收一般都涉及农用地转用问题，因此，农用地转用审批环节在一般情况下，也就是土地征收的审批环节。农用地转用和土地征收的审批权在国务院和省、自治区、直辖市人民政府。《中华人民共和国土地管理法》第45条规定：“征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”

2．土地征收审批

土地征收的审批权限集中于国务院和省级人民政府。国务院和省级人民政府的权限划分有明显的界限。按照《中华人民共和国土地管理法》（简称《土地管理法》）第45条第1款规定，征收基本农田、基本农田以外的耕地超过35公顷的和其他土地超过70公顷的由国务院批准；征收前述以外的土地的，由省级人民政府批准。审批权集中在国务院和省级人民政府，目的是防止一些机关、单位滥用征地权力。

此外，《土地管理法》第78条规定：“无权批准征收、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的，超越批准权限非法批准占用土地的，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，或者违反法律规定的程序批准占用、征收土地的，其批准文件无效，对非法批准征收、使用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。非法批准、使用的土地应当收回，有关当事人拒不归还的，以非法占用土地论处。非法批准征收、使用土地，对当事人造成损失的，依法应当承担赔偿责任。”

3．公告与登记

国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。此所谓的“两公告一登记”程序。为规范土地征收公告，国土资源部于2002年1月1日起施行《征用土地公告办法》[2]（2010年更名为《征收土地公告办法》）对土地征收公告的内容、形式、时间、地点以及法律责任等做了进一步的规定。

4．听证

2004年1月9日公布的《国土资源听证规定》对土地征收听证活动做了具体规定。拟定征地项目的补偿标准和安置方案，在向主管部门报批前应当书面告知当事人有举行听证的权利。当事人要求举行听证的，应当在征地补偿、安置方案公告之日起10个工作日内提出。有关人民政府土地行政主管部门对当事人要求听证的，应当举行听证会。有关人民政府土地行政主管部门应当遵循公开、公平、公正和便民的原则，充分听取公民、法人和其他组织的意见，保证其陈述意见、质证和申辩的权利。

5．政府裁决

对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。(www.xing528.com)

（二）土地征收流程示意图

《土地管理法实施条例》第25条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。”

征收集体土地需要经过：办理申请、拟订方案、征地审查、补偿安置和取得土地等程序。实践中，土地征收流程如图2－1所示。

图2－1 土地征收流程[3]

□三、土地征收的补偿和安置

《中华人民共和国物权法》第42条、《中华人民共和国土地管理法》第47、第48、第49条，《土地管理法实施条例》第26条，以及相关的法律法规文件对土地征收补偿的内容、标准、归属等问题进行了比较详细的规定。

1．按用途补偿

征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收土地的补偿标准和补偿办法不因征收土地之后的用途发生变化而改变。原来是耕地的按耕地标准补偿，原来是林地的按林地的标准补偿，对地上附着物补偿只对土地征收之前的地上附着物补偿，土地征收之后新增的地上附着物一般不予补偿。

2．征收耕地的补偿内容和标准

根据《中华人民共和国物权法》第42条和《中华人民共和国土地管理法》第47条的有关规定，征收耕地的补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。我国目前对于土地征收主要是按产值倍数法进行补偿。

土地补偿费是指国家因建设征收集体土地时，为补偿被征地单位的土地投入和经济损失而向其支付的款项。《土地管理法》第47条规定，征收土地的补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的6—10倍；征收其他土地的土地补偿费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补偿费的标准规定。

安置补偿费是指国家征收土地时，为安置被征地单位的以土地为主要生产资料并取得生活来源的务农人口的生活所给予的补助费用。《土地管理法》第47条规定：征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前3年平均年产值的4—6倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前3年平均年产值的15倍。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。当依照以上规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍。另外，国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。

地上附着物是指被征收土地上的各种建筑物、构造物和其他附着物，如房屋、道路、管线等。青苗则是指正处于生长而未能收获的农作物，如未收获的禾苗、菜苗等。《土地管理法》第47条规定：被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。但在告知后，凡被征地农村集体经济组织和农户在拟征土地上抢栽、抢种、抢建的地上附着物和青苗，征地时一律不予补偿。另外，《土地管理法》第47条还规定：“征收城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。”这是通过保证城市郊区的菜地面积来确保城市的蔬菜供应量。

3．土地补偿费的归属

土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。

安置补助费根据安置途径不同，其归属分为三种情形：需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。市、县和乡（镇）人民政府有义务对安置补助费使用情况进行监督。

4．土地补偿费和安置补助费的最高标准

土地征收补偿原则是保证被征收土地单位的农民不因土地征收而降低原来的生活水平。土地补偿费和安置补助费不能保证被征地单位农民的原有生活水平的，经省级人民政府批准，可以提高补偿标准。两项之和最高可以达到被征收土地前3年平均年产值的30倍。据测算，一般情况下如达到30倍，就相当于被征收土地30年的产值，保证农民的生活水平基本没有问题。目前农村耕地的承包经营权期限为30年，30年的产值也就相当于土地承包期30年的全部产值。

如果依据上述标准支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使被征地农民保持原有生活水平的，不足以支付因征地而导致无地农民社会保障费用的，省、自治区、直辖市人民政府应当批准增加安置补助费。土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，当地人民政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴。

从2004年10月起，征地补偿制度酝酿变革，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发［2004］28号）提出“省、自治区、直辖市人民政府要制订并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价，征地补偿做到同地同价”。补偿标准采用统一年产值标准或区片综合地价，确定依据从单一因素出发开始考虑综合因素，从理论上讲，这是向按“市价补偿”靠近，但还有一定程度的差距，在此基础上进一步完善农地产权制度，考虑以土地的市场价格为依据确定征地补偿标准应是今后的改革方向。

新中国成立以来征地制度的变迁情况，见表2－1。

表2－1 征地制度变迁一览表

续 表

[1] 康耀江：《房地产法律与制度》，清华大学出版社，2012年，第37页。

[2]2004年3月14日公布实施的《宪法》修正案，已将“征收”与“征用”区分开来，2002年1月1日施行的《征用土地公告办法》未区分“征收”与“征用”。

[3] 饶映雪：《地方政府土地违法行为的治理研究》，华中科技大学博士论文，2013年。