房地产法：土地所有权法

根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国土地管理法》的规定，我国现行土地所有制为社会主义土地公有制，分为社会主义全民所有制和社会主义劳动群众集体所有制两种形式。土地所有权是土地所有制在法律上的体现，在我国社会主义土地公有制下，具体可分为国家土地所有权和集体土地所有权。

□一、国家土地所有权

（一）国家土地所有权的概念和特点

国家土地所有权是指国家对其所有的土地依法享有占有、使用、收益和处分的权利。这是我国最为重要的土地所有权形式，在我国社会经济生活中占有重要的地位。国家土地所有权具有如下四个特点。

1．国家土地所有权的主体具有唯一性

建国以后，国家通过没收、征收、收归国有等法律手段，逐步建立其国家土地所有权，成为我国现阶段最基本的土地所有权形态，也是国家所有权的最本质的内容。国家土地所有权的主体的唯一性是指除国家之外，任何组织、法人或自然人均不能充任国家土地所有权的权利主体，也不得行使国有土地所有权。《中华人民共和国民法通则》第73条第1款规定：“国家财产属于全民所有。”《中华人民共和国物权法》第45条第1款规定：“法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有。”从这一特点来讲，国家土地所有权具有不可交易性。

2．国家土地所有权的客体具有广泛性

根据中国宪法及其他民事、行政立法的规定，国家土地所有权的客体范围甚为广泛。国有土地的范围包括：（1）城市市区的土地；（2）农村和城市郊区中依法属于国家所有的土地，如其中的国有工矿区土地，依法被没收、征收而归国有的土地；（3）国家未确立为集体所有的林地、草地、山岭、荒地、滩涂、河滩地以及其他土地。

3．国家土地所有权的取得方式具有特定性

在民法上，所有权的取得方式有很多种，既有原始取得方式，也有继受取得方式。前者如生产、没收、善意取得、添附、先占等，后者如买卖、互易、赠与等。但从国家土地所有权的取得上看，其方式具有特殊性，只能通过特定的方式才能取得国家所有权。我国国家土地所有权的取得经历了四个历史过程：一是没收和接管，指建国初期国家对帝国主义、官僚资本主义、国民党反动政府和反革命分子等占有的城市土地，通过没收与接管的形式，无偿地将其变为国有土地，这是我国城市国有土地的主要取得方式；二是赎买，指1950年代中后期对城市资本主义工商业、私营房地产公司和私有房地产业主所拥有的城市地产进行社会主义改造，用赎买的办法将其转变为国有土地；三是征收，包括对城市原非国有土地的征收和对城市郊区非国有土地的征收，对被征收者予以适当补偿并将这部分土地变为国有土地；四是收归国有，指1982年宪法规定全部城市土地属于国有，据此，当时城市中少数尚未属于国有的土地全部被收归国家所有。

4．国家土地所有权的内容具有限制性

我国国家土地所有权的内容限制表现在，首先，我国的国家土地所有权比较虚化，其财产权利的内容主要通过国有土地使用权[1]体现而不是通过所有权直接体现；其次，国家土地所有权的权能高度分离，国家为保证土地资源的有效利用，将土地使用权从土地所有权中分离出来，成为一项独立的物权，这使我国国有土地所有权的内容与传统大陆法的土地所有权有了很大的差异，局限于较狭小的范围[2]。

（二）国家土地所有权的客体范围

《中华人民共和国宪法》第9条第1款规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”第10条第1款、第2款规定：“城市的土地属于国家所有。”“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”《中华人民共和国土地管理法》第8条规定“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”从以上规定可以看出，国家土地所有权的客体包括城市的土地以及法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地。

关于国有土地的范围，原国家土地管理局曾于1989年7月15日发布了《关于确定土地权属问题的若干意见》，规定了国有土地的确定标准。之后，原国家土地管理局于1995年3月11日又发布了《确定土地所有权和使用权的若干规定》，取代了《关于确定土地权属问题的若干意见》。依照《确定土地所有权和使用权的若干规定》第3—18条的规定，国有土地标准按照下列标准确定：

（1）城市市区范围内的土地属于国家所有。

（2）依据1950年《中华人民共和国土地改革法》及有关规定，凡当时没有将土地所有权分配给农民的土地属于国家所有；实施1962年9月《农村人民公社工作条例修正草案》未划入农民集体范围内的土地属于国家所有。

（3）国家建设征收的土地，属于国家所有。

（4）开发利用国有土地，开发利用者依法享有土地使用权，土地所有权仍属国家。

（5）国有铁路线路、车站、货场用地以及依法留用的其他铁路用地属于国家所有。土改时已分配给农民所有的原铁路用地和新建铁路两侧未经征收的农民集体所有土地属于农民集体所有。

（6）县级（含县级）以上公路线路用地属于国家所有。但公路两侧保护用地和公路其他用地，凡未经征收的农民集体所有的土地仍属于农民集体所有。

（7）国有电力、通讯设施用地属于国家所有。但国有电力通讯杆塔占用农民集体所有的土地，未办理征收手续的，土地仍属于农民集体所有。

（8）军队接受的敌伪地产及新中国成立后经人民政府批准征收、划拨的军事用地属于国家所有。

（9）河道堤防内的土地和堤防外的护堤地，无堤防河道历史最高洪水位或者设计洪水位以下的土地，除土改时已将所有权分配给农民，国家未征收，且迄今仍归农民集体使用的外，属于国家所有。

（10）县级（含县级）以上水利部门直接管理水库、渠道等水利工程用地属于国家所有。但水利工程管理和保护范围内未经征收的农民集体土地仍属于农民集体所有。

（11）国家建设对农民集体全部进行移民安置并调剂土地后，迁移农民集体原有土地转为国家所有。但移民后集体仍继续使用的集体所有土地，国家未经征收的，其所有权不变。

（12）因国家建设征收土地，农民集体建制被撤销或其人口全部转为非农业人口，其未经征收的土地，归国家所有。继续使用原有土地的原农民集体及其成员享有国有土地使用权。

（13）全民所有建制单位和城镇集体所有制单位兼并农民集体企业的，办理有关手续后，被兼并的原农民集体企业使用的集体所有土地转为国家所有。乡（镇）企业依照国家建设征收土地审批程序和补偿标准使用的非本乡（镇）村农民集体所有的土地，转为国家所有。

（14）《农村人民公社工作条例修正草案》公布以前，全民所有制单位、城市集体所有制单位和集体所有制的华侨农场使用的原农民集体所有的土地（含合作化之前的个人土地），迄今没有退给农民集体，属于国家所有。

《农村人民公社工作条例修正草案》公布时起至1982年5月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有：①签订过土地转移等有关协议的；②经县级以上人民政府批准使用的；③进行过一定补偿或安置劳动力的；④接受农民集体馈赠的；⑤已购买原集体所有的建筑物的；⑥农民集体所有制企事业单位转为全民所有制或者城市集体所有制单位的。

《国家建设征用土地条例》公布时起至1987年《中华人民共和国土地管理法》开始施行时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位违反规定使用的农民集体土地，依照有关规定进行了清查处理后仍由全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的，确定为国家所有。

凡属上述情况以外未办理征地手续使用的农民集体土地，由县级以上地方人民政府根据具体情况，按当时规定补办征地手续，或退还农民集体。1987年《土地管理法》施行后违法占用的农民集体土地，必须依法处理后，再确定土地所有权。

（15）1986年3月中共中央、国务院《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》发布之前，全民所有制单位、城市集体所有制单位租用农民集体所有的土地，依照有关规定处理后，能够恢复耕种的，退还农民集体耕种，所有权仍属于农民集体；已建成永久性建筑物的，由用地单位按租用时的规定，补办手续，土地归国家所有。凡已经按照有关规定处理了的，可按处理决定确定所有权和使用权。

（16）土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有。(www.xing528.com)

（三）国家土地所有权的行使

我国对国有土地采取统一领导、分级管理的原则。国家通过法律授权国务院和地方各级人民政府行使国家土地的所有权。十五届四中全会报告中指出“国务院代表国家统一行使国有资产所有权，中央和地方政府分级管理国有资产，授权大型企业、企业集团和控股公司经营国有资产”。《中华人民共和国物权法》第45条第2款规定：“国家财产由国务院代表国家行使所有权；法律另有规定的，依照其规定。”《中华人民共和国土地管理法》第2条第2款规定：“全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。”可见，国家土地所有权并不是国家直接行使，而是由国务院代表国家行使，即由国务院代表国家依法行使对国有土地的占有、使用、收益和处分权利。应当指出，尽管国务院代表国家行使土地所有权，但国务院也并不是直接代表国家行使国家土地所有权，而是授权各地方人民政府具体行使国家所有权。例如，在国有土地使用权划拨、出让中，各地方人民政府（土地管理部门）就代表着国务院（国家）行使国家土地所有权。

□二、集体土地所有权

（一）集体土地所有权的概念和特点

集体土地所有权是指农民集体组织对其所有的土地依法享有占有、使用、收益和处分的权利。集体土地所有权是我国土地公有所有权的另一种形式，在农村经济中发挥着重要作用。集体土地所有权具有如下五个特点。

1．集体土地所有权的主体是农民集体组织

依照《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》等法律的规定，集体土地所有权的主体是农民集体组织，具体包括三种：（1）农村集体经济组织；（2）村农民集体；（3）乡（镇）农民集体。可见，与国家土地所有权的主体唯一性相比，集体土地所有权的主体具有多元性。

2．集体土地所有权的客体是除国有土地之外的其他土地

农民集体所有土地范围为：一是除由法律规定属于国家所有以外的农村和城市郊区的土地。这里所讲的“法律”应是全国人大及其常委会通过的具有法律约束力的规范性文件，包括宪法和其他法律，此外，还包括了新中国成立初期在国有土地形成过程中发挥重要作用的由当时的中央人民政府根据共同纲领制定的法律。二是宅基地和自留地、自留山。农民集体所有的宅基地，主要是指农民用于建造住房及其附属设施的一定范围内的土地；自留地是指我国农业合作化以后农民集体经济组织分配给本集体经济组织成员（村民）长期使用的土地；自留山是指农民集体经济组织分配给其成员长期使用的少量荒山和荒坡。

3．集体土地所有权是基于特定历史原因产生的

集体土地所有权是在20世纪50年代中期我国开展社会主义改造运动中产生的。在新中国成立初期，我国实行了农民土地所有制，农民享有土地所有权。1956年6月的《高级农业生产合作社示范章程》将农民私有的主要生产资料转为合作社集体所有，农民的土地因入社而转为合作社集体所有。该章程第13条规定：“入社的农民必须把私有的土地和耕畜、大型农具等主要生产资料转为合作社集体所有。”可见，我国的集体土地所有权是在农民土地所有权的基础上通过入社的方式创立起来的，具有特定的历史原因。

4．集体土地所有权主要实行土地承包经营制度

依照《中华人民共和国民法通则》的规定，公民、集体依法对集体所有土地的承包经营权，受法律保护。《中华人民共和国物权法》第12条第2款规定：“农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度。”可见，集体土地所有权主要通过土地经营承包制度来实现的。当然，集体土地所有权也存在其他实现方式，如乡（镇）企业用地、乡村公益事业用地、乡村公共设施用地等集体土地建设用地使用权、宅基地使用权等。

5．集体土地所有权在法律上是一种受到严格限制的所有权

我国集体土地所有权内容的限制表现在，首先，集体土地所有权受到国家土地所有权的限制，国有土地所有权是绝对的和无条件的，而集体土地所有权是相对的和受限制的，国家可以依法将集体所有的土地征收为国有；其次，集体土地所有权还受到农民集体组织内部成员对集体土地的各种使用权的限制，我国法律规定的农民个人对集体土地的承包经营权以及自留地、自留山、宅基地等的使用权，都使集体土地所有权的内容进一步虚化[3]。

（二）集体土地所有权的客体范围

集体土地所有权的范围为国有土地之外的其他土地，即法律规定属于集体所有的土地。依照《确定土地所有权和使用权的若干规定》第19—25条的规定，集体所有的土地依照下列标准确定：

（1）土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有；实施《农村人民公社工作条例修正草案》时确定为集体所有的土地，属农民集体所有，但依照规定属于国家所有的除外。

（2）村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界限确定所有权。

依照《农村人民公社工作条例修正草案》确定的农民集体土地所有权，由于下列原因发生变更的，按变更后的现状确定集体土地所有权：①由于村、队、社、场合并或分割等管理体制的变化引起土地所有权变更的；②由于土地开发、国家征地、集体兴办企事业或自然灾害等原因重新划定土地所有权界线的。行政区划变动未涉及土地权属变更的，原土地权属不变。

（3）农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满20年的，应视为现使用者使用；连续使用不满20年，或者虽满20年但在20年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。

（4）乡（镇）或村在集体所有的土地上修建并管理的道路、水利设施用地，分别属于乡（镇）或村农民集体所有。

（5）乡（镇）或村办企事业单位使用的集体土地，《农村人民公社工作条例修正草案》公布以前使用的，分别属于该乡（镇）或村农民集体所有；《农村人民公社工作条例修正草案》公布时起至1982年国务院《村镇建房用地管理条例》发布时止使用的，有下列情况之一的，分别属于该乡（镇）或村农民集体所有：①签订过用地协议的（不含租借）；②经县、乡（公社）、村（大队）批准或同意，并进行了适当的土地调整或者经过一定补偿的；③通过购买房屋取得的；④原集体企事业单位体制经批准变更的。

1982年国务院《村镇建房用地管理条例》发布时起至1987年《中华人民共和国土地管理法》开始施行时止，乡（镇）、村办企事业单位违法规定使用的集体土地按照有关规定清查处理后，乡（镇）、村集体单位继续使用的，可确定为该乡（镇）或村集体所有。

乡（镇）、村办企事业单位采用上述以外的方式占用的集体土地，或虽采用上述方式，但目前土地利用不合理的，如荒废、闲置等，应将其全部或部分土地退还原村或乡农民集体，或按有关规定进行处理。1987年《中华人民共和国土地管理法》施行后违法占用的土地，须依法处理后再确定所有权。

（6）乡（镇）企业使用本乡（镇）、村集体所有的土地，依照有关规定进行补偿和安置的，土地所有权转为乡（镇）农民集体所有。经依法批准的乡（镇）、村公共设施、公益事业使用的农民集体土地，分别属于乡（镇）、村农民集体所有。

（7）农民集体经依法批准以土地使用权作为联营条件与其他单位或个人举办联营企业的，或者农民集体经依法批准以集体所有的土地的使用权作价入股，举办外商投资企业或内联乡镇企业的，集体土地所有权不变。

（三）集体土地所有权的行使

依照《中华人民共和国土地管理法》第10条、《中华人民共和国物权法》第60条的规定，集体土地所有权按照下列规定行使：（1）属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；（2）分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；（3）属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。如果集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害了集体成员的合法权益，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。

依照《中华人民共和国物权法》第59条规定，农民集体所有的土地属于本集体成员集体所有，因此，在行使集体土地所有权时，下列事项应当依照法定程序经本集体成员决定：（1）土地承包方案以及将土地发包给本集体以外的单位或者个人承包；（2）个别土地承包经营权人之间承包地的调整；（3）土地补偿费等费用的使用、分配办法。

[1] 《中华人民共和国物权法》中使用的是“建设用地使用权”的概念。为了与后文的集体土地使用权相对应，这里仍旧使用“国有土地使用权”的概念。

[2] 李延荣、周珂：《房地产法》（第四版），中国人民大学出版社，2012年，第51页。

[3] 李延荣、周珂：《房地产法》（第四版），中国人民大学出版社，2012年，第51页。