司法鉴定管理模式变革：可疑笔迹检验助力完善

司法鉴定管理制度改革的目标是建立统一的司法鉴定管理模式，必须坚持法治原则，完善司法鉴定的立法，使侦查职能、起诉职能和审判职能与鉴定管理职能得到合理配置和优化处理，维护鉴定机构的中立地位和鉴定人的独立性，保证司法鉴定管理机制的良好运行。

（一）司法鉴定立法的完善

随着司法鉴定管理制度改革的深化发展，法学理论界、司法实务界应该对司法鉴定制度工作实践中存在的问题不断总结，对司法鉴定法律、法规进行重新设计，为加快完善司法鉴定的立法提供详尽的、系统策略性建议。

司法鉴定管理模式的变革和管理制度的完善必须通过系统的立法来实现。如何立良法则是一个需要认真研究的问题，是采取统一立法或是分散立法也需要仔细斟酌。司法鉴定的统一立法是指以三大诉讼法为基础制定一部统一的司法鉴定法，分散立法是指根据三大诉讼的规定分别制定相对应的法律规定。根据我国国情、社情和民情，笔者认为应对司法鉴定采取统一立法的方式，原因有多个。首先，我国现行的三大诉讼法对司法鉴定均未作比较系统化的规定，仅用若干条款作了零散性规定，为统一立法留下了空间。其次，如果根据三大诉讼法的规定分别制定相对应的法律，则形成立法内容的部分重复，不符合立法技术要求，而且容易导致各诉讼法典自身整体结构的失衡。再次，现代社会诉讼活动的规范化要求司法鉴定立法的系统化。因此，采取统一立法应该是我国司法鉴定法治化的理性化的合理选择。

在立法的规格上，我国司法鉴定立法应该采用二元制的法律结构体系，即将司法鉴定立法分为两个层次。第一个层次，由全国人大制定一部《司法鉴定法》，以“法”的形式出现，作为司法鉴定管理的基本性法律规范，对司法鉴定的性质、任务、管理模式、机构设置、人员管理、运行机制等重大问题予以确定，成为其他有关司法鉴定立法的根据或指导思想，起到司法鉴定的“宪法性”作用，统领其他所有司法鉴定法律规范。第二个层次，由国务院或国务院所属部门制定司法鉴定的行政法规、程序性规范和技术性规范。这些法规、规范主要从不同鉴定专业技术出发制定相应的管理制度、操作步骤、技术规范，据以保障司法鉴定活动的法治化、规范化，最终构建以司法鉴定法为主轴、以司法鉴定行政法规和程序规范为中心、以各鉴定领域的技术规范为指导的完善而健全的司法鉴定法律体系。

（二）司法鉴定管理模式的变革

1.司法鉴定管理模式的变革方向

司法鉴定管理模式的变革必须以现有的诉讼法为基准，结合我国国情和司法鉴定的特点，根据诉讼活动的实际需要来确立发展方向，最终构建以集中性管理为主、以灵活性管理为辅的管理模式。司法鉴定集中性管理是国家对司法鉴定机构、鉴定人员和鉴定活动进行统一管理。理想状态下的司法鉴定集中性管理是指管理主体统一，管理客体涵盖所有鉴定机构和鉴定人，管理对象包括所有司法鉴定活动，管理依据为统一的法律法规、技术规范，等等。但是，由于现代社会中科学技术构成趋于庞大，专业类型划分趋于细化，专业研究活动趋于复杂，“集中性”或“统一性”管理难以囊括所有鉴定专业类别。因此，司法鉴定集中性管理通常仅限于传统意义上的司法鉴定类别，即法医类、物证类和声像资料类司法鉴定。

集中性管理的优点是统一、高效、权威、便民，能够加强鉴定管理的法律法规和技术规范、机构和人员的准入、鉴定活动的监管等方面的协调、统一，有利于实现司法鉴定的统一性、规范性、科学性、权威性。这种管理模式能够优化配置鉴定资源，有效避免多头鉴定和重复鉴定，提高司法鉴定效率，同时也便于诉讼当事人选择和利用司法鉴定资源。不过，集中性司法鉴定管理模式也有某些缺点，例如，管理权限的高度集中容易失去有效监管，滋生腐败行为；鉴定机构和鉴定人员的过于集中，容易造成垄断和封锁，不利于公平竞争格局的形成，甚至弱化鉴定机构和鉴定人员的工作活力。^[3]为了扬长避短、抑制司法鉴定集中性管理的弊病，确立司法鉴定管理模式变革的方向时，还需辅助以一定灵活性，赋予鉴定机构和鉴定人一定自我管理权。在统一行政管理的基础上，在法律许可的范围内，充分发挥行业协会的管理、协调、自律作用，不仅能降低行政管理成本，还能提高管理效率。(www.xing528.com)

2.司法鉴定管理模式的变革方案

在确立了以集中性管理为主、以灵活性管理为辅的管理模式之变革方向后，就需要对管理模式进行总体设计和方案制定。集中性管理的核心是司法鉴定管理权限的配置问题，解决问题的关键是提高对《决定》立法精神的认识和对司法鉴定性质的认识。

《决定》出台后，公安部和最高检立即开展了鉴定管理权的激烈争夺战，以贯彻《决定》精神为名制定各自的管理办法和鉴定规则。公安机关认为《决定》所指的司法鉴定机构和司法鉴定人不是公安机关所属的鉴定机构和鉴定人，因此，《决定》第3条规定“国务院司法行政部门主管全国鉴定人和鉴定机构的登记管理工作”对公安机关内设的鉴定机构和鉴定人就不具有约束力。检察机关认为隶属于人民检察院的具有司法鉴定职能的事业单位，可以依照《决定》规定的条件申请登记，在国家司法行政部门的监督下，面向社会接受委托提供司法鉴定业务；侦查机关根据侦查工作的需要设立的鉴定机构，并不意味着只能办理自行侦查的案件，还可以接受其他案件的鉴定工作。这些规定有悖于《决定》的立法精神，因为《决定》的立法原意是清理、整顿原有公、检、法、国安、军队保卫部门的鉴定机构，真正实行鉴定机构和鉴定人员的统一管理。

司法鉴定是在诉讼过程中依据法定程序实施的、为诉讼提供证据的科学实证活动，它具有法律性、客观性、中立性等特征。有学者认为司法鉴定具有公益性，“作为主体的司法鉴定机构，它开展鉴定工作不是以营利为目的的，机构的宗旨应是为社会公共安全和国家的司法活动服务……提供服务时可以适当收取一些费用，这主要是弥补一些仪器和材料的消耗所需的部分经费，以及为研究开发新的技术、新的手段筹集必要的经费。”^[4]笔者认为这个观点值得商榷。侦查机关内设的鉴定机构，由于有国家财政的支持，司法鉴定业务通常不收取费用，完全是为侦查活动服务，必然具有公益性。而面向社会服务的鉴定机构很多为私人投资设立，表面上冠以鉴定中心或鉴定所之名，实则为鉴定公司，虽然受法律、法规的要求，这些鉴定公司也开展司法鉴定援助活动，但仅限于个案。这些鉴定公司属于自负盈亏的企业实体，设立公司的目的就是为了使公司所有权人能营利，其收取的费用断然不是为了弥补仪器和材料的消耗所需的部分经费，以及为研究开发新的技术、新的手段筹集必要的经费。此类鉴定机构基本谈不上公益性。因此，笔者认为司法鉴定具有服务性，即为诉讼提供科学证据服务，对于有些鉴定机构而言，由于获得国家财政支持，提供的是无偿服务，对于有些鉴定机构而言，由于缺乏国家财政支持，经济上自负盈亏，提供的是有偿服务。

很多学者从司法鉴定的中立性角度出的，认为司法鉴定的管理权不应由拥有侦查权的公安机关、检察机关、国家安全机关及军队保卫部门来行使。司法行政机关通常不开展侦查活动，也不直接从事鉴定工作，在各类诉讼中一般不涉及自身利益，能比较客观、公正地管理各类鉴定机构，处理有关鉴定的具体事项，维持司法鉴定的中立性，避免“自侦自鉴”。

笔者认为，将侦查机关内设的鉴定机构从侦查机关剥离出来，成立独立的鉴定机构，其业务经费和人员工资由政府财政支持，鉴定管理则由司法行政部门负责，或者在维持现有鉴定机构设置和人员编制的情况下，将侦查机关内设的鉴定机构和鉴定人员的注册、登记管理权全部移交给司法行政部门，即严格按《决定》第3条的规定，由司法行政部门主管全国所有鉴定机构和鉴定人员，这一管理模式并不可取。因为在该模式下，确实有利于维持司法鉴定的中立地位，但却不利于保持司法鉴定的客观性，也难以实现司法鉴定管理的科学化和规范化。一方面，司法鉴定是鉴定人为了解决诉讼中涉及的专门问题而开展的分析、判断、鉴别活动。鉴定意见是否科学、可靠，与鉴定人对鉴定材料的了解和掌握紧密相关。以笔迹检验为例，检验人员在开展比对检验前，需要全面了解案件情况，分析可疑笔迹的形成方式和鉴定条件，询问样本笔迹的收集方法和比对条件，以便于比对检验中判定符合特征和差异特征的性质。实践中，在勘查案件现场时，通常要求检验人员亲自到场，对物证笔迹进行勘查、提取、保存；在开展案件讨论时，也要求检验人员出席，通过对物证笔迹的初步分析，刻画书写人“脸谱”，如书写人的性别、年龄、职业、籍贯、文化程度、兴趣爱好等，为侦查工作划定侦查范围、指明侦查方向；在提取嫌疑人样本笔迹时，也要求检验人员亲自操作，以便提取符合鉴定要求和比对条件的样本笔迹。如果完全按照“侦鉴分离”的原则，将检验人员封闭于实验室里进行鉴定，则很可能出现鉴定材料的收集方法不当，不具备鉴定条件，或因检验人员对笔迹材料的了解和掌握不够，无法作出确定性鉴定意见，甚至作出错误的鉴定意见，严重影响案件的侦破工作，也降低了司法鉴定的客观性。另一方面，由于案件侦查工作的需要，目前我国的法庭科学技术鉴定活动主要由侦查机关来实施（主要是公安机关），无论是仪器设备的配置和鉴定人员的业务能力，还是鉴定技术的研发和鉴定活动的开展，侦查机关都占据主导地位，拥有大量管理人才和丰富的管理经验。受国家权力设置的制约，司法行政机关在此方面完全处于弱势地位，管理人员和管理经验严重不足，许多省（市、自治区）司法厅（局）的司法鉴定管理处仅有寥寥几名工作人员，多数人从未从事过司法鉴定工作，也没系统学习过诉讼法律和司法鉴定管理的法律、法规，处于边从事管理工作边学习管理知识的状态，其司法鉴定管理的能力和水平远逊于侦查机关的管理人员。这也是《决定》最初实施几年里，我国司法鉴定管理工作中出现无序和混乱的主要原因。另外，体制的重大变革还牵涉到利益的博弈，按照公安机关和检察机关制定的管理办法之规定，鉴定机构和鉴定人的任何登记管理均不收取费用，实行免费管理，所需经费列入年度经费预算后由财政支出。而司法行政机关实行的收费管理，无论是鉴定机构和鉴定人的登记、注册，还是鉴定机构的年检和鉴定人的继续教育都需要交纳一定费用，司法行政机关难免有“揽权收费”之嫌。因此，现阶段将侦查机关设立的众多鉴定机构和鉴定人员全部移交给司法行政机关管理，风险极大，是否合适令人担忧。

那么究竟应该如何变革司法鉴定管理模式和设置司法鉴定管理权限？按笔者的构想，可设计如此方案。依据司法鉴定集中性管理的原则，比照我国银行、证券等金融机构的管理模式，成立国家司法鉴定监督管理委员会。该委员会隶属于全国人大常委会（或国务院），主任由全国人大副委员长（或国务院分管司法的副总理）兼任，成员来自公、检、法、司法、国安、军队保卫机关的主要负责人或分管司法鉴定管理工作的负责人，办公地点设在全国人大常委会法工委（或国务院法制办）。委员会下设办公室，主任由公安机关鉴定管理部门的负责人担任，副主任由检、法、司法、国安、军队保卫机关鉴定管理部门的负责人担任。委员会统一负责全国鉴定管理工作，定期召开管理工作会议或根据实际需要临时召开管理工作会议，按照鉴定专业的类别制定统一的准入条件和鉴定技术规范，指导、协调侦查机关和司法行政机关对各自注册登记的鉴定机构和鉴定人的日常管理工作，将两大类鉴定机构和鉴定人的注册登记信息汇总后统一向社会公布，处理全国司法鉴定管理工作中出现的重大问题。这个变革方案既能建立统一的司法鉴定管理模式，实现司法鉴定的集中性管理，又不严重破坏现有的司法鉴定管理体制格局，避免引发利益博弈和强烈抵制，因此，应该具有管理的科学性和现实的可行性。