人员选任制度促进合理化改革—以农村股份合作社为例研究

人员选任制度对于农村社区股份合作社的运营与发展至关重要，且不说农村社区长久以来延续下来的能人治理模式，即便是农村社区股份合作社成为一类新型企业法人，采用现代企业法人的治理模式，人员选任制度对于集体经济的发展仍然非常关键。理论上，人员选任属于农村社区股份合作社的内部事务，理应由其自主决定，如果在人员安排上突显政府、党组织对农村社区股份合作社选任内部管理人员的决定权，一方面破坏农村社区股份合作社的独立性，另一方面根据权责统一原则，既然政府或党组织在农村社区股份合作社的人员选任方面起到了决定性作用，倘若其确定的人员不善经营甚至因贪腐导致集体资产流失，此时集体成员就有理由要求政府或党组织承担相应责任。因此，长远来说，政府或党组织不应直接或间接享有农村社区股份合作社管理人员的任免权。

然而，正如上文对政府监管的正当性论述所言，集体成员对政府指派人员代其管理集体资产已经形成文化认同，因而在过渡时期可以考虑维持政府、党组织对农村社区股份合作社人员选任的提名权，允许董事会成员人选可由股东（代表）、同级党组织或上级集体资产管理部门提名，经上级党组织（或委托本级党组织）考察后，提交股东（代表）大会选举产生，具备条件的，尽可能进行差额选举，此为当前的现实选择。此外，人员确定后可在政府进行备案登记，政府还可以监督农村社区股份合作社是否按照法定或者章程规定的程序进行选举。

总之，简政放权是政府改革的趋势，政府应避免或减少设定针对农村社区股份合作社及农村集体资产监管的行政审批项目。政府不能违背市场经济规律干涉农村社区股份合作社的内部事务，更不能代替农村社区股份合作社作经济决策，而应顺应从管理型政府向服务型政府转变的趋势，为农村社区股份合作社提供行为规则和供其参考的示范文本，加强对农村股份合作社运行的合规性的监管。

特别需要说明的是，本节有关政府对农村社区股份合作社的监管的讨论是基于农村社区股份合作社的现状，即其社会职能暂时无法与其经济职能相分离的现实，由于农村社区股份合作社的社会职能涉及广大农民群体的根本利益，属于公共利益的领域，因此政府对其监管应有别于对其他商主体的监管。然而，随着我国社会保障体系的进一步覆盖，城乡二元结构将逐渐被打破，农村公共产品供给等社会职能最终将从农村社区股份合作社中剥离出来，未来农村社区股份合作社很可能发展为完全意义上的商主体，加之农民的自治能力不断提高，农村社区股份合作社的治理结构和运行机制逐步规范化，政府就既无理由也无必要再对农村社区股份合作社采取特殊的监管方式，而应按照与其他市场主体相同的模式进行监管。

[1]黄志冲：“农村公共产品供给机制创新的经济学研究”，载《中国农村观察》2000年第6期。

[2]熊巍：“我国农村公共产品供给与税费改革”，厦门大学2003年博士学位论文。

[3]张守文：《税法原理》，北京大学出版社2012年版，第5页。

[4]周批改：《中国农村税费制度的演变和改革——社会分层角度的研究》，中国经济出版社2006年版，第125页。

[5]周批改：《中国农村税费制度的演变和改革——社会分层角度的研究》，中国经济出版社2006年版，第115页。

[6]傅晨：《中国农村合作经济：组织形式与制度变迁》，中国经济出版社2006年版，第104～105页。

[7]周批改：《中国农村税费制度的演变和改革——社会分层角度的研究》，中国经济出版社2006年版，第122～123页。

[8]韩小威：《中国农村基本公共服务供给的制度模式探析》，中国社会科学出版社2012年版，第81页。

[9]韩小威：《中国农村基本公共服务供给的制度模式探析》，中国社会科学出版社2012年版，第83页。

[10]陆学艺主编：《当代中国社会阶层研究报告》，社会科学文献出版社2002年版，第165～166页。

[11]周批改：《中国农村税费制度的演变和改革——社会分层角度的研究》，中国经济出版社2006年版，第122页。

[12]吕云涛、纪光欣：“中国农村公共产品供给体制的变迁与走向”，载《中共贵州省委党校学报》2007年第1期。

[13]曹阳：《当代中国农村微观经济组织形式研究》，中国社会科学出版社2007年版，第216～221页。

[14]贺雪峰、罗兴佐：“农村公共品供给：税费改革前后的比较与评述”，载《天津行政学院学报》2008年第5期。

[15]马晓河主编：《我国农村税费改革研究》，中国计划出版社2002年版，第75页。

[16]刘佐：“中国屠宰税制度的变迁”，载《地方财政研究》2006年第5期。

[17]详见1983年中共中央、国务院《关于实行政社分开建立乡政府的通知》。

[18]周飞舟：“从汲取型政权到‘悬浮型’政权——税费改革对国家与农民关系之影响”，载《社会学研究》2006年第3期。

[19]马晓河主编：《我国农村税费改革研究》，中国计划出版社2002年版，第79页。

[20]李彬《乡镇公共物品制度外供给分析》，中国社会科学出版社2004年版，第35～36页。

[21]韩小威：《中国农村基本公共服务供给的制度模式探析》，中国社会科学出版社2012年版，第104页。

[22]刘鸿渊：“农村税费改革与农村公共产品供给机制”，载《求实》2004年第2期。

[23]马晓河主编：《我国农村税费改革研究》，中国计划出版社2002年版，第46页。

[24]2002年，浙江与上海自费进行农村税费改革。加上首先进行改革的安徽和江苏，以及2002年中央确定的16个省、自治区、直辖市，共计20个。

[25]刘鸿渊：“农村税费改革与农村公共产品供给机制”，载《求实》2004年第2期。

[26]刘建平、龚冬生：“税费改革后农村公共产品供给的多中心体制探讨”，载《中国行政管理》2005年第7期。

[27]刘建平、龚冬生：“税费改革后农村公共产品供给的多中心体制探讨”，载《中国行政管理》2005年第7期。

[28]《企业所得税法》第27条、《企业所得税法实施条例》第86条。

[29]《增值税暂行条例》第15条、《增值税暂行条例实施细则》第35条。

[30]财政部、国家税务总局《关于部分货物适用增值税低税率和简易办法征收增值税政策的通知》（财税[2009]9号）第1条。

[31]财政部、国家税务总局《关于免征蔬菜流通环节增值税有关问题的通知》（财税[2011]137号）。

[32]国家税务总局《关于粕类产品征免增值税问题的通知》（国税函[2010]75号）。

[33]财政部、国家税务总局《关于免征部分鲜活肉蛋产品流通环节增值税政策的通知》（财税[2012]75号）。

[34]财政部、国家税务总局《关于有机肥产品免征增值税的通知》（财税[2008]56号）。

[35]《增值税暂行条例》第2条。

[36]财政部、国家税务总局《关于若干农业生产资料征免增值税政策的通知》（财税[2001]113号）。

[37]财政部、国家税务总局《关于农民专业合作社有关税收政策的通知》（财税[2008]81号）。

[38]《营业税暂行条例》第8条。

[39]《营业税暂行条例》第8条、《营业税暂行条例实施细则》第22条。

[40]1994年财政部、国家税务总局《关于对若干项目免征营业税的通知》。

[41]财政部、国家税务总局《关于农产品批发市场、农贸市场房产税、城镇土地使用税政策的通知》（财税[2012]68号）。

[42]财政部、国家税务总局《关于医疗卫生机构有关税收政策的通知》（财税[2000]42号）。

[43]《城镇土地使用税暂行条例》第6条。

[44]财政部、国家税务总局《关于房产税、城镇土地使用税有关政策的通知》（财税[2006]186号）。

[45]财政部、国家税务总局《关于农产品批发市场、农贸市场房产税、城镇土地使用税政策的通知》（财税[2012]68号）。

[46]财政部、国家税务总局《关于医疗卫生机构有关税收政策的通知》（财税[2000]42号）。

[47]财政部、国家税务总局《关于城镇土地使用税若干具体问题的解释和暂行规定》（[1988]国税地字015）。

[48]《印花税暂行条例施行细则》第13条。(www.xing528.com)

[49]国家税务局《关于对保险公司征收印花税有关问题的通知》（[88]国税地字第037号）。

[50]财政部、国家税务总局《关于农民专业合作社有关税收政策的通知》（财税[2008]81号）。

[51]《车船税法》第3条及附录“车船税税目税额表”。

[52]海淀区以百望山为天然界限分成了南部地区和北部地区。南部地区也称山前地区，城市化发展比较早，集体经济较发达；北部地区也称山后地区，经济发展较缓慢，集体经济发展较为薄弱。

[53]据调研得知，北京的一些村是以农村社区股份合作社的名义向村民分红的，在此过程中代扣代缴了20%的个人所得税；有些村则以村委会的名义分红，仍与以前发放福利一样不交个人所得税。

[54]陈标金：“农村集体经济组织的财税金融环境研究——基于广东的调查”，载《农业经济与管理》2010年第2期；柳松、李大胜：“农村集体经济组织的公共开支与税赋负担——来自广东的案例分析”，载《经济问题探索》2007年第2期。

[55]柳松、李大胜：“农村集体经济组织的公共开支与税赋负担——来自广东的案例分析”，载《经济问题探索》2007年第2期。

[56]来源于北大法宝数据库。

[57]宋巨盛：“税费改革后我国农村公共产品的供给研究”，载《农业经济》2005年第5期。

[58]准公共产品是指不完全同时具备非排他性和非竞争性的公共产品，其中具有非竞争性但可以较轻易做到排他的准公共产品亦被称为“俱乐部产品”，如收费高速公路；而具有竞争性但无法有效排他的准公共产品则被称为“公共财产”，如公共渔场、牧场等。

[59]刘鸿渊：“农村税费改革与农村公共产品供给机制”，载《求实》2004年第2期。

[60]刘建平、龚冬生：“税费改革后农村公共产品供给的多中心体制探讨”，载《中国行政管理》2005年第7期。

[61]如从事农、林、牧、渔业项目的所得按照规定免征或减半征收企业所得税；销售自产的初级农产品，免征增值税，销售非自产的初级农产品，适用13%的税率；兴办托儿所、幼儿园、养老院、残疾人福利机构提供育养服务，免征营业税等。具体参见上文“农村社区股份合作社税收制度的现状”部分。

[62]《企业所得税法》第34条、《企业所得税法实施条例》第100条第1款。

[63]财政部、国家税务总局《关于促进节能服务产业发展增值税、营业税和企业所得税政策问题的通知》（财税[2010]110号）。

[64]在笔者的调研过程中也确实发现有成员对农村社区股份合作社从事高风险领域的经营活动表示担心。

[65]本节在笔者主持的北京市海淀区农村工作委员会资助项目《农村集体资产监管的法理基础与运行机制探究》成果的基础上改写而成，为阶段性研究成果，有待进一步论证。项目研究时间为自2013年10月至2014年6月。必须说明的是，农村集体产权制度改革后，政府对农村集体资产的监管主要通过对农村社区合作社的监管实现，因此本章节的标题定位为政府对农村社区股份合作社的监管，文中提及政府对农村集体资产的监管，最终指向的也是政府对农村社区股份合作社的监管。

[66]具体数据参见本书第一章第三节。

[67]全国人大常委会法制工作委员会《对关于村民委员会和村经济合作社的权利和关系划分的请示的答复》（1992年1月31日）：“集体所有的土地依照法律规定属于村农民集体所有的，应当由村农业生产合作社等农业集体经济组织经营、管理，没有村农业集体经济组织的，由村民委员会经营、管理。”

[68]此处之所以说农村社区股份合作社是农村集体经济组织的表现形式之一，一是因为有些地区并未对集体经济组织进行产权制度改革，仍以经济合作社的组织形式经营管理农村集体资产；二是由于一些地区虽然开展了产权制度改革，但改革的结果是形成了经济合作社与股份经济合作社并存的局面，部分地区甚至要求只能将集体土地确权给经济合作社，而不得确权给股份经济合作社。经济合作社与股份经济合作社之间的关系并不清晰，有人认为经济合作社是股份经济合作社的出资人，有人则认为二者是并列关系。

[69]课题组在本课题研究过程中，前往海淀区农委、海淀区农经站、西北旺镇、东升镇、四季青镇、玉渊潭农工商总公司以及北京市京洲企业集团公司（通州区梨园镇大稿村）进行了实地调研，了解了政府对农村集体资产的监管情况，以及农村集体经济产权股份合作制改革前后农村集体资产的管理与运营等情况。在本课题研究之前及研究过程中，项目负责人还曾多次参与北京市人大农村委员会关于农村集体经济产权股份合作制改革的调研，如北京鑫福海工贸集团产权股份合作制改革报告会（丰台区南苑乡果园村）、昌平区集体经济产权股份合作制改革报告会、北京新发地农副产品批发市场中心股份合作制改革报告会等。

[70]目前农村社区股份合作社还承担着部分社区公共职能，因而并非纯粹的商主体，但经济职能是其核心，在本质上当属一类商主体。参见本书第三章。

[71]《宪法》第8条第3款。

[72]《农业法》第9条。

[73]《土地管理法》第5条。

[74]《农村土地承包法》第11条。

[75]《村民委员会组织法》第5条、第8条第2款。

[76]该15个省、自治区、直辖市分别为北京市、甘肃省、广东省、广西壮族自治区、贵州省、河北省、湖北省、吉林省、辽宁省、黑龙江省、宁夏回族自治区、山东省、陕西省、天津市、重庆市。青岛市和唐山市作为其所在省的试点，单独制定了农村集体资产管理条例。另外，深圳特区人大常委会也制定了农村集体资产相关条例。除此之外，还有两个省（江苏省、四川省），4个市（昆明市、南京市、宁波市、苏州市）政府制定了农村集体资产管理办法。

[77]傅晨：《中国农村合作经济：组织形式与制度变迁》，中国经济出版社2006年版，第82～114页。

[78]应松年主编：《行政法与行政诉讼法》，法律出版社2009年版，第44页。

[79]廉高波：“中国农村经济组织：模式、变迁与创新”，西北大学2005年博士学位论文。另外，可参考来源于北京市人大农村委员会调研（2013年4月9日于北京会议中心举行的昌平区集体经济产权股份合作制改革报告会）的数据：北京昌平区已实行股份合作制改革的305个村中，只有11个村的股份经济合作社的董事长非由党支部书记、村委会主任担任，145个由党支部书记兼任董事长，10个由村委会主任兼任董事长，另外139个村的股份经济合作社董事长集党支部书记、村委会主任与股份经济合作社董事长于一身。根据对海淀区农委的调研，海淀区绝大部分村党支部书记担任股份经济合作社董事长，村委会主任担任副董事长。

[80]廉高波：“中国农村经济组织：模式、变迁与创新”，西北大学2005年博士学位论文。另外，可参考来源于北京市人大农村委员会调研（2013年4月9日于北京会议中心举行的昌平区集体经济产权股份合作制改革报告会）的数据：北京昌平区已实行股份合作制改革的305个村中，只有11个村的股份经济合作社的董事长非由党支部书记、村委会主任担任，145个由党支部书记兼任董事长，10个由村委会主任兼任董事长，另外139个村的股份经济合作社董事长集党支部书记、村委会主任与股份经济合作社董事长于一身。根据对海淀区农委的调研，海淀区绝大部分村党支部书记担任股份经济合作社董事长，村委会主任担任副董事长。

[81]关于各地农村社区股份合作社法人化的实践情况参见本书第三章。

[82]全国人民代表大会常务委员会关于《中华人民共和国刑法》第93条第2款的解释。此外，《村民委员会组织法》第5条第2款、第37条第1款也有相关规定。

[83]周贤日、潘嘉玮：“论村民自治权与国家行政权”，载《华南师范大学学报（社会科学版）》2003年第1期。

[84]于建嵘：“新时期中国乡村政治的基础和发展方向”，载《中国农村观察》2002年第1期。

[85]郝银钟、席作立：“宪政视角下的比例原则”，载《法商研究》2004年第6期。

[86]参见2001年12月11日国务院行政审批制度改革工作领导小组关于印发《关于贯彻行政审批制度改革的五项原则需要把握的几个问题》的通知（国审改发[2001]1号）。

[87]《行政许可法》第12条：“下列事项可以设定行政许可：（一）直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项；（二）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；（三）提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项；（四）直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项；（五）企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项；（六）法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。“

[88]《行政许可法》第14、15条。

[89]王克稳：“我国行政审批与行政许可关系的重新梳理与规范”，载《中国法学》2007年第4期。

[90]根据对北京市海淀区东升镇的调研，由于东升镇集体经济的组织形式还保留着总社和分社的结构，总社持有各分社20%的股份，且东升镇情况比较特殊，集体资产属于镇一级所有，因此镇级的农村社区股份合作社作为大股东对分社的经济活动如经济合同的审批备案等是有一定合理性的。但该合理性来源于股东身份，而非政府身份。对于海淀区除了玉渊潭、东升、四季青和海淀乡这些一级所有以外的地区而言，乡镇政府以管理者的角色对农村社区股份合作社的经济活动进行具有实质影响的干预是不合适的。

[91]《北京市海淀区人民政府关于海淀区农村集体资产管理的意见》（海政发[2012]22号）第二（四）条“财务与会计制度”。《农业部关于进一步加强农村集体资金资产资源管理指导的意见》中明确了村账托管制度：如第三（四）条“完善会计委托代理制”和第四（三）条“提高农村集体资金、资产、资源管理的服务水平”中都有相关规定。

[92]详见《关于海淀区农村集体资产管理的意见》（海政发[2012]22号）、《关于进一步加强农村集体经济组织财务管理工作的若干意见》（海政发[2013]25号）。

[93]倪碧星：“‘村账托管’存在的问题及对策”，载《农村财务会计》2010年第2期。

[94]吴开荣：“村账托管后如何加强财务管理”，载《福建农业》2005年第1期。

[95]倪碧星：“‘村账托管’存在的问题及对策”，载《农村财务会计》2010年第2期。

[96]李梅、马利锋、朱姝宇：“关于农村审计性质的探讨”，载《税务与经济》2007年第2期。

[97]朱朝晖、陈建萍：“农村集体经济审计模式创新研究”，载《审计与经济研究》2008年第6期。

[98]事实上，根据《北京市农村集体经济审计条例》第4条和第6条，其中所说的审计主要是内部审计，第16条也提到了外部审计（社会审计）。此外，虽然该《条例》第15条也规定了农经审计，但用词是“可以”而非“应当”，而内部审计在通常情况下则是“应当”。

[99]《村民委员会组织法》第35条规定了对村委会成员的任期和离任经济责任审计制度。