政府职能需明确-农村社区股份合作社基本法律问题研究

政府的职能定位应是“掌舵人”而非“划桨人”，主要起到引领方向、提供指导的作用，而不须事必躬亲、包揽被管理者的内部事务。政府的某些监管措施与职能定位不尽一致，如村账托管[91]、农经审计（甚至直接审计）[92]等措施，使得政府由外部监管者变成了内部执行者，并在一定程度上参与了农村社区股份合作社的内部事务，这不符合比例原则。

村账托管，又称村级会计委托代理制度，其在全国范围内普遍存在，设置初衷是为了从源头上规范村集体财务管理，遏制乱开滥支行为，保证会计核算资料的真实性、准确性、合法性。[93]村账托管通常是由村集体经济组织或村民委员会将集体会计账目委托给乡镇专门设立的会计服务中心，进行记账、算账等账务处理，代行会计职能，村不再设会计岗位，只设报账员，承担报账、出纳、统计以及其他经济管理事项等职能。[94]村账托管的本质是一种委托关系，农村社区股份合作社是委托人，乡镇会计服务中心是受托人，这是一种民事法律关系，乡镇政府并非合同关系的当事人，而只是起到外部监督、指导和帮助作用。但实践中，乡镇会计服务中心更类似乡镇直管的下属机构，对政府负责，使许多原本应以村民自治为主的自治行为异化为以乡镇管理为主的政府行为，这有悖于村账托管制度的设置初衷。[95]

农村集体经济组织审计的目的在于严肃财经纪律、改善农村财务管理、提高经营管理水平、维护农村集体经济组织利益和农民合法权益。[96]目前农村集体经济组织审计的主要模式是农村集体经济审计站审计（以下简称“农经审计”），辅助模式是委托社会审计机构审计，[97]其中辅助模式在性质上显然属于社会审计，但很少采用，而作为主要模式的农经审计性质却比较模糊。农经审计的主要依据是农业部《农村集体经济组织审计规定》。它不同于内部审计、国家审计、社会审计。从农经审计的历史沿革和具体规定来看，其性质定位并不明确。1992年制定《农村合作经济内部审计暂行规定》，2008年改为《农村集体经济组织审计规定》，其中仍将《审计署关于内部审计工作的规定》列为依据，这说明农业部将农经审计定性为内部审计。但根据《农村集体经济组织审计规定》第2条，审计业务接受国家审计机关和上级主管部门内审机构的指导，似乎又有将农经审计归为国家审计的倾向。直接审计是指由区农经站对村级集体经济组织进行的审计抽查。《北京市农村集体经济审计条例》第15条规定了农村合作经济管理部门可以对农村社区合作社及其所属企业事业单位进行审计，但前提条件是在法律、法规有规定或者必要的情况下。目前法律、行政法规对农经审计尚无明确规定，农业部《农村集体经济组织审计规定》将区农经站的职能定位于“指导审计工作”，直接审计的职能由镇农经站承担。若区农经站直接对村级集体经济组织进行农经审计，则区农经站所需人力物力会陡然增加，因而加重政府的负担，是否符合比例原则值得商榷。(www.xing528.com)

因此，应当还原村账托管制度的本意，由农村社区股份合作社自主、自愿决定是否需要村账托管，自愿选择村账托管的农村社区股份合作社可自行聘请符合条件的社会中介机构代行其会计职能。村账托管在目前的过渡时期有一定制度价值，但随着农村社区股份合作社运行的逐步规范化，取消村账托管制度是大势所趋，还账务处理权于农村社区股份合作社，同时通过法定财务公开程序保障农村集体经济组织成员的知情权，以实现农村集体经济组织成员对账务的监督。政府则应通过制定完善的会计制度与财务规则来规范农村社区股份合作社的财务管理。同时建议在条件成熟的时候取消农经审计，对于内部审计，应由各农村社区股份合作社通过内部控制制度实现；对于外部审计，则可由政府制定统一的审计目的、规则等，由农村社区股份合作社自行聘请中介机构出具审计报告。[98]此外，鉴于实践中多由党支部书记兼任董事长，村委会主任兼任副董事长，可以参照适用中共中央办公厅、国务院办公厅《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，通过对村党支部书记和村委会主任[99]进行任期和离任经济责任审计来增强农村集体资产监管。从2013年5月6日由北京市纪委、监察局、农工委、农委联合印发《关于进一步加强农村集体资金资源管理和监督工作的意见》中可以看出，从纪检监察角度加强对农村集体资产的监管，体现了通过“管人”实现对资产的监管的理念。对于会计、审计中介机构的选择，政府可以提供相应服务，譬如帮助农村社区股份合作社通过招标等形式选择恰当的中介机构，在过渡时期也可以由政府补贴相关服务的费用。

此外，政府的角色定位应从管理者转变为服务者。在法治社会，政府与行政相对人的关系已由“命令—服从”模式转变为“法制—遵守”模式，因此对于农村社区股份合作社的监管，国家的任务是通过立法为农村社区股份合作社设计出一套制度框架，确定基本原则，划定行为界限，构建完备的治理模式。政府的职责是监督农村社区股份合作社的行为是否超出法律规定的界限，同时可以应构建服务型政府的要求，制定一些不具有强制力的示范性文件（如章程、合同、股东大会决议、董事会决议等模板）供农村社区股份合作社参考。