行政审批事项亟待简化，效果显著！

行政审批是一个广泛的概念，是指行政审批机关（包括有行政审批权的其他组织）根据自然人、法人或者其他组织依法提出的申请，经依法审查，准予其从事特定活动、认可其资格资质、确认特定民事关系或者特定民事权利能力和行为能力的行为。行政审批的名称与形式多种多样，如审批、核准、批准、审核、同意、注册、许可、认证、登记、鉴证等。行政审批的实质是自然人、法人或者其他组织等相对人实施某一行为、确认特定民事关系或者取得某种资格资质及特定民事权利能力和行为能力，必须经过行政机关同意。[86]行政审批又可细分为许可类行政审批和非许可类行政审批。《行政许可法》将其所规范的行政许可界定为“行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为”，并具体列举了五项可以设定行政许可的事项，即一般许可、特许、认可、核准、登记[87]，同时还规定了行政许可的设定权限[88]。有学者将行政许可的实质特征归纳为行政机关依法审查后，准予行政相对人从事法律上限制或相对禁止的特定活动，而若未经审查就擅自从事该类活动则会受到行政甚至刑事制裁；并将行政许可的形式特征概括为：外部性、依申请、职权性、要式性。[89]

目前，在政府针对农村集体资产的监管文件中设置了一些需要审批的事项，这些事项可以分为两类：一类是关于农村社区股份合作社经营行为的事项，如经济合同初步方案、向集体以外的人出租土地、征地补偿款使用方案、开支审批与坏账核销等事项；另一类是关于农村社区股份合作社组织行为的事项，如产权制度改革方案、章程的制定与修改、处置预留的集体资产量化份额转化成的股份或基金、股本变更、因故不能执行章程规定、整体改建为公司制企业法人、合并、分立、解散等事项。这两类事项绝大多数属于非许可类行政审批。政府对这些事项进行审批对于维护农民的利益起到一定作用，但是农村社区股份合作社作为有经营能力的市场主体，有独立对外从事经济活动的自主权，且有能力独立地就其组织管理事项进行决策，政府不应设置实质性审批环节对其经济活动进行干预。[90]原因在于：

首先，上述政府审批程序不会对农村社区股份合作社经济活动的效力产生实质影响，例如不能以未经政府审批为由否认经济合同或农村社区股份合作社章程的效力。

其次，政府工作人员不是职业商人或经理人，不具备专业知识以判断农村社区股份合作社的交易是否公平、是否具有投资价值、是否具有盈利能力等。若经政府审批的事项出现问题，根据权责统一原则，政府应对该审批事项承担相应的责任。(www.xing528.com)

再次，简政放权是当前我国深化行政体制改革的趋势，第十二届全国人民代表大会第一次会议《关于国务院机构改革和职能转变方案的决定》明确指出，要“深化行政审批制度改革，减少微观事务管理，该取消的取消、该下放的下放、该整合的整合，以充分发挥市场在资源配置中的基础性作用、更好发挥社会力量在管理社会事务中的作用”，并提出要“减少和下放生产经营活动审批事项”。据此，国发[2013]19号、国发[2013]27号、国发[2013]44号、国发[2014]5号、国发[2014]27号、国发[2014]50号、国发[2015]11号相继取消和下放一批行政审批项目。此外，需要特别指出的是，2014年4月14日发布的《国务院关于清理国务院部门非行政许可审批事项的通知》（国发[2014]16号，以下简称“《通知》”）强调各部门应在《通知》印发后1年内将面向公民、法人或其他组织的非行政许可审批事项予以取消；确因工作实际需要，且符合《行政许可法》第12条、第13条规定的可以设定行政许可的事项，有关部门应按照《行政许可法》和《国务院关于严格控制新设行政许可的通知》的规定依法履行新设行政许可的程序。今后不再保留“非行政许可审批”这一审批类别，任何部门或单位不得在法律、行政法规和国务院决定之外，设定面向公民、法人或其他组织的审批事项。《通知》指出，地方各级人民政府应根据《通知》的要求，结合各地实际，组织开展本级政府部门非行政许可审批事项的清理工作。

因此，为了进一步提高农民在农村社区股份合作社中的自主决策、自主经营、自主管理的能力，并促进农村社区股份合作社发展为更加独立的市场主体，同时也为了遵循国务院提出的不再保留“非行政许可审批”的要求，政府应取消非许可类的审批项目，通过完善农村社区股份合作社内部治理结构和运行规则来实现其规范化运行，并通过间接监管方式实现政府监督职能。对于确有必要保留的审批项目，则应以恰当层级的规范将其设定为行政许可。如此既有利于维护农民的利益，为农民提供更好的引导，又能减轻政府负担，避免政府承担不必要的责任。

当然，在现阶段为了帮助农村社区股份合作社建立起现代企业科学的治理结构，形成更为有效、公开、民主的管理框架，政府应发挥其引导和服务职能，如可为农村社区股份合作社的各项活动提供更多程序性指导和示范性文本。