农村社区股份合作社的政府监管

如前所述，人民公社解体后，建立了乡镇政府，部分地区的农村集体经济组织仍然存在，且依旧留有人民公社的遗迹，但农村集体经济组织并非单纯的经济组织，而是肩负农村公共产品供给的重任，农村集体经济组织甚至多与基层自治组织重合，共同协助乡镇政府进行村域内的行政管理。农村集体经济组织负责经营管理的农村集体资产数额巨大，[66]其经营收益用于提供农村公共产品，涉及的利益群体范围广泛。同时，鉴于目前基层党组织、村民委员会和农村集体经济组织在农村集体资产管理和农村经济发展方面的职能分工不甚明确，三类组织中的人员存在较大重叠，政府与农村社区股份合作社（农村集体经济组织）之间的关系在一定程度上有别于政府与普通商主体之间的关系，政府出于监管农村集体资产的需要，有必要对农村社区股份合作社采取适当的监管措施，防止农村集体资产流失，以维护农民利益和社会稳定。实践中政府也因农村社区股份合作社所承担的公共职能而对其采取某些特殊的监管措施。

在对农村集体经济组织进行股份合作制改革前，农村集体成员对集体资产的所有类似于“共同共有”，没有明确的“份额”，作为农村集体资产经营管理主体的农村集体经济组织大多处于“缺位”状态，实践中往往由村民委员会代行集体经济职能。农村集体产权制度改革后，农村集体经济组织主要以农村社区股份合作社的形式存在，集体资产以股权形式量化给农民，尽管并未根本改变集体所有的性质，但其“私权”属性凸显，使得农村集体资产经营管理主体与政府之间的关系发生了微妙的变化，政府通过监管农村社区股份合作社以实现对农村集体资产的监管的正当性受到一定的挑战。随着农村社区股份合作社的法律地位逐渐明确、成员资格标准渐趋确定、内部治理结构和运行机制不断规范，政府是否还有必要对农村社区股份合作社采取特殊的监管措施？通过农村集体产权制度改革，设立农村社区股份合作社，将集体资产“量化”到了个人，集体成员所拥有的股份及其权益属于私有财产权利，政府监管是否涉嫌干涉私权？这是在理论上与实践中亟需解决的问题。

根据《物权法》第59、60条的规定，成员集体是农村集体资产所有权主体，农村集体经济组织或村民委员会、村民小组代其行使所有权，对集体资产进行经营管理。农村集体资产管理属于经济领域的事项，按照职能分工，在存在农村集体经济组织的情况下应由农村集体经济组织管理集体资产，在农村集体经济组织缺位的情况下才采取由村民委员会或村民小组代为管理的替代方案。[67]因此，作为农村集体经济组织表现形式之一[68]的农村社区股份合作社实际上担负着经营管理农村集体资产的重任，政府通过监管农村社区股份合作社实现对农村集体资产的监管。(www.xing528.com)

本节根据实地考察[69]的情况，论证政府监管农村社区股份合作社的正当性；基于农村社区股份合作社商主体[70]的本质，结合调研中发现的问题，试图为政府的监管行为划定合理界限，以避免公权过度干预私权，同时防止政府监管缺位。需要指出，随着政府从“管制型”向“服务型”转变，本书中的“监管”不仅包括传统意义上政府以国家公权力为后盾的强制性监督管理，其外延还包括不具有强制力的服务职能。