农村公共产品供给现状：一项研究成果

农村税费改革后，农村公共产品的供给状态大致可归纳为以下两种情形：

一是乡镇企业、工商业、集体经济比较发达的地区，农村集体经济组织承担大部分社区公共职能，乡镇政府承担小部分社区公共职能。根据对北京市海淀区东升镇的调研，农村社区股份合作社不仅承担经济职能，还承担着行政、社会职能，如综合治理、消防安全、安全生产、环境整治、公共卫生、交通、防汛、妇联、文化体育、法制、计生、民政、工会、员工退休补贴、农民养老医疗保险、弱势群体救助等。承担这些职能的经费中有很大一部分是农村社区股份经合作社自筹的，如马坊村2013年的公共开支中，农村社区股份合作社承担了2/3以上，政府补贴不到1/3。而太平庄、大钟寺这两个撤制村的公共开支，则基本上全部由农村社区股份合作社来承担。此外，一些乡镇负责人坦言，镇政府离不开总公司（即农工商总公司），因为办公大楼是总公司的，政府以前都是无偿使用，不久前开始交租金。镇一级财政远远不足，镇里的行政经费主要来源于总公司，总公司富则镇富，总公司穷则镇穷。镇政府唯一的自有资金是税收返还，即镇政府辖区内的企业交了税，然后会按比例返还给镇政府，这也是镇政府招商引资的重要原因。

二是乡镇企业、工商业不发达，且集体经济落后的地区，农村公共产品的供给主要依靠上级政府的转移支付，但财政转移支付远远无法满足社区对公共物品的需求，导致社区公共产品供应奇缺。“事实上，作为一级政府，除了东部江苏、浙江、山东等发达地区的乡镇工业有较雄厚的财力来支撑税费改革后的农村公共产品供给外，在广大的中西部地区，由于农村工业不发达，许多乡镇财政难以为继。尽管中央财政向试点地区提供了相当一部分转移支付，但是，众所周知，广大中西部地区多是农业立县，这笔转移支付被分摊下去，也仅仅是杯水车薪，不足以应对农村庞大的公共产品需求，也不能从根本上缓解乡镇财政困境。这实际上使许多地区农村公共产品的供给几乎陷于完全停滞的局面。”[57](www.xing528.com)

就目前的现实状况而言，在农村公共产品供应相对充足的地区，农村集体经济组织承担了绝大部分社区公共职能，这不仅仅是现实情况，在法律上也能找到立法者鼓励甚至要求农村集体经济组织承担公共产品供给责任的依据。如根据《宪法》第19、21条的规定，国家鼓励集体经济组织举办各种教育事业、兴办医疗卫生设施及开展群众性的卫生活动等。又如《乡镇企业法》第17条第1款规定：“乡镇企业从税后利润中提取一定比例的资金用于支援农业和农村社会性支出，其比例和管理使用办法由省、自治区、直辖市人民政府规定。”这说明乡镇企业有用部分税后利润承担农村社区公共支出的法定义务。而从《乡镇企业法》第2条对乡镇企业的界定中可知，乡镇企业的主要投资者是农村集体经济组织或农民，可以参与乡镇企业税后利润的分配。进而可以推知，作为乡镇企业主要投资者的农村集体经济组织承担了农村公共产品供给的部分职责。因而，无论是法律规定上还是实践中，农村集体经济组织都需要承担一定社区公共职能，提供农村公共产品。尽管《乡镇企业法》第18条规定了在一定期间可以给予乡镇企业一定税收优惠，如1994年财政部、国家税务总局《关于企业所得税若干优惠政策的通知》（财税字[94]001号）中规定，乡镇企业可按应缴税款减征10%，用于补助社会性开支的费用。但该文件已经失效。此外，据我们对北京市海淀区的调研，目前对乡镇企业除了在城市维护建设税上有一定优惠外，并不存在其他法定的特殊税收减免措施。