农村合作化时期的税收法律与公共产品供给

1952年，全国范围内的土地改革基本完成，广大农民翻身做了主人，不再依附于地主而是拥有了属于自己的土地，随之而来的是农业税赋的纳税主体从地主变为上亿农户。然而，分散的小农经济无法担负起为国家工业化迅速积累原始资本的重任；将散户集中起来进行农业的集体生产和分配，并利用集体的强大组织功能以协助政府通过农产品统购统销制度和工农产品剪刀差政策，则是为工业化提供原始积累的有效实现途径。[4]因此，在党的领导下，我国农业走上了合作化道路。

1953年年底到1955年上半年的初级生产合作社阶段，土地等生产资料归社员个人所有，但使用权有所限制，由合作社统一安排。社员取得收入有两方面的基准：一是土地与大型农具作为“入股分红”的依据；二是社员投入的劳动作为“按劳分配”的基础。与收入基准双重性相矛盾的是，社员负担的农业税仅取决于其拥有的土地数量和质量。此外，以农户个体为纳税主体的农业税收法律制度逐渐不适应于初级生产合作社这种集体生产经营的模式。因此，各地结合实际情况，主要采用三种方式对初级生产合作社征税：沿用按户计征办法、实行社户分担方案、采取按社计征方式。[5]

1955年下半年到1956年年底的高级生产合作社阶段，土地等生产资料的私有性质发生了实质性的转变，成为集体公有财产，由合作社统一经营，社员投入的劳动成为集体收益分配的唯一标准，高级生产合作社取代社员个人成为纳税主体。1956年7月18日，国务院在批转财政部《关于1956年农业税收工作的几个问题的请示》中指出：“过去对于高级社，全国各地都是以社为单位征收农业税的……今后，为了适应农业生产合作社统一经营、统一分配的情况，对初级社一般也应改为以社为单位征收，即将农业税额从全社收入中统一提交。”

无论是初级生产合作社还是高级生产合作社，其收益在缴纳农业税后，还需要提取公积金和公益金，用于农村公共建设和农村社会福利，然后才向社员分配。不同的是，初级生产合作社实行土地分红和按劳分配，高级生产合作社则取消土地分红，仅实行按劳分配。

随着农业合作化的发展，不断提高公有化水平的指导思想逐渐膨胀，合作化演变为一场集体化的人民公社运动。“一大二公”是人民公社的典型特征。“一大”是指人民公社的规模大，初级生产合作社和高级生产合作社一般以村为单位，人民公社则将几个村、社合并，甚至以县为单位成立公社、联社。“二公”是指人民公社的公有化程度高，人民公社不仅在高级生产合作社的基础上扩大了公有财产的范围，将原属于各个农业生产合作社的生产资料划归人民公社所有，甚至将供销社、信用社，乃至一些全民所有制的银行、商店、工业企业也纳入人民公社。[6]人民公社时期实行集体劳动，统一分配，税费通过集体上缴和提留的方式实现。人民公社的收益分配可划分为以下三部分：

第一，上缴国家的税金，主要是农业税，按照粮食作物常年产量的一定比例征收，但为了减轻农民负担，实现生产队多产多留的目的，党和政府推行增产不增税的政策。即使粮食作物随着农业生产力的提高而增产，作为农业税征税基数的粮食作物常年产量自1961年调整后便一直延续到改革开放以后，并未随实际产量的提高而增加。[7]对于上缴的农业税、屠宰税等财政收入，公社除了能留下一部分农业税附加以外，其余都要上缴县财政，再由县财政审核拨付公社所需的政务支出，但财政并不负担大队和生产队一级的支出。[8]基于当时优先发展工业、农业支持工业的政策环境，农村难以通过制度内（即国家公共收支体系）供给的形式筹集公共产品供给所需的资金。(www.xing528.com)

第二，集体提留，包括公积金、公益金、生产费基金、储备粮基金以及社员生活基金等，主要用于集体扩大生产、集体公共产品供给、集体福利和社会保险等。关于公积金和公益金的提取比例，1962年9月27日中国共产党第八届中央委员会第十次全体会议通过的《农村人民公社工作条例（修正草案）》规定，公积金的提取比例由社员大会讨论决定，一般应控制在可分配总收入的3%～5%以内，少数收入水平较高的生产队可以多提，受到严重自然灾害的生产队可以少提或者不提公积金。公益金的提取比例也由社员大会讨论决定，但不能超过可分配总收入的2%～3%。提取公积金和公益金用以提供农村公共产品属于未进入国家公共收支体系的制度外供给，是人民公社时期农村公共产品供给的主要途径。此外，由于公社可以任意调配劳动力，“以劳代资”以提供农村公共产品的情况非常普遍，公社安排大队出劳动力进行修路、建渠、盖房等工作，并计入工分而非发放工钱。[9]

第三，社员分配，人民公社实行按劳分配，即以“工分”为分配基准，按照性别、年龄、劳动强度区分工分等级，并根据出勤情况评工记分。然而这种按劳分配仅仅是名义上的，实际上基本为按人头平均分配。由于生产力低下，生产队生产的粮食十分有限，送完公粮后剩下的只够社员的口粮。为了保证社员们最低限度的生活水平，口粮必须按照人头平均分配，导致实际上能够按照工分分配的粮食所剩无几。一年到头，劳少人多的户只能分到一些粮食、柴草和其他实物，勉强地吃完、烧完、用完之后便两手空空，甚至名义上还欠生产队一笔钱。而劳多人少的农户，在分到一些粮食、柴草和其他实物之后，也是两手空空，名义上在生产队有一点现金存着，但不能兑现，因为生产队无法从劳少人多的农户收到现金，也就无法向劳多人少的农户支付现金。[10]因而，按劳分配实际上成了平均分配。社员们基本上处于勉强能够糊口的状态，仅能以提供劳动力的方式参与农村道路、桥梁、水渠等公共产品的建设。

此外，关于农业合作化、集体化运动时期的农业税纳税主体，需要指出，1958年全国人大常委会通过的《中华人民共和国农业税条例》（以下简称“《农业税条例”》）规定以合作社为单位缴纳农业税，人民公社化运动将合作社并入公社，造成了农业税纳税主体的混乱。实践中，出现了不同地方分别将人民公社、生产大队、生产队规定为农业税纳税主体的情况。由于人民公社规模过大，分配平均主义严重，挫伤了农民的生产积极性，最终导致生产的极大破坏以及农村的普遍贫困。为了改变这种状态，党中央开始纠偏，决定缩小生产经营规模，人民公社实行“三级所有，队为基础”的制度。《农村人民公社工作条例（修正草案）》规定：“生产队是人民公社中的基本核算单位。”至此，人民公社以生产队为基本核算单位和税费单位的体制最终确定，并一直延续，直至1983年人民公社撤销。[11]

可见，农业合作化、集体化时期主要以合作社、人民公社、生产队为纳税主体缴纳农业税，并提取公共积累以提供农村公共产品。在该阶段，人民公社党政不分、政经统管，除了国防、外交等全国性的公共产品由中央政府统一提供，以及部分跨区域的公共产品如公路、大型水利设施等由省、县提供外，人民公社（包括下属的生产队）几乎承担了全部农村公共产品的供给责任，农村集体经济组织成为农村公共产品供给的主要主体。[12]人民公社采取制度外供给的方式提供农村公共产品，实行自上而下的计划式的决策形式，农民没有表达自己意愿的需求和途径。这种供给形式具有间接性和隐蔽性，虽然公共产品供给的负担最终由农民承担，但无论是公积金、公益金的提取，还是“以劳代资”的形式，都不涉及向农民直接征收款项，而是以事先扣除或者变相降低单位工分价值的方式间接而隐蔽地将农村公共产品供给的责任转嫁到农民身上，因此并未在农民与政府之间引发激烈的矛盾。