农村集体经济组织成员资格的认定是否能由法院参与

对于司法能否介入农村集体经济组织成员资格认定的问题，学界存在两种截然不同的观点[20]：一种观点认为司法不应当介入农村集体经济组织成员资格认定，理由有二：一是认为该问题属于村民自治的范畴，司法不应当介入；二是认为农村集体经济组织成员资格认定问题事关广大农民的基本权利，在法律尚未对确认农村集体组织成员资格的标准作出规定的情况下，法院不应受理该类案件，已经受理的应驳回起诉。另一种观点则持肯定态度，认为当村民自治过程中侵害了部分村民的合法权益时，司法应当提供救济的途径。尽管立法尚未对农村集体组织成员资格确认的标准作出规定，但法院不能以法无明文规定为由拒绝裁判。

如前文所述，涉及农村集体经济组织成员资格认定的案件大都是在侵犯农村集体经济组织成员权益的诉讼中一并提出的。侵犯农村集体经济组织成员权益最突出的案件类型是征地补偿款纠纷，在这类案件中，法院的通常做法是以征地补偿费分配方案属于村民小组自治范畴而非法院受案范围而不予受理[21]。如果以此为由不予受理，那么案件中所涉及的农村集体经济组织成员资格认定的问题自然也无法得到解决。关于征地补偿款纠纷案件，最高人民法院的态度也出现前后不一致。例如，2001年最高人民法院《关于人民法院对农村集体经济所得收益分配纠纷是否受理问题的答复》中认为农村集体经济组织与其成员之间因收益分配产生的纠纷，属平等民事主体之间的纠纷。当事人就该纠纷起诉到人民法院，只要符合民事诉讼法的规定，人民法院应当受理。最高人民法院2004年《关于村民请求分配征地补偿款纠纷法院应否受理的请求的答复》认为，农村集体经济组织与其成员之间因土地补偿费分配产生的纠纷，当事人就该纠纷起诉到人民法院的，人民法院可不予受理。2005年《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》规定承包地征收补偿费用分配纠纷属于涉及农村土地承包民事纠纷，法院应予受理。我国《物权法》第63条则规定“集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销”，该规定赋予了农村集体经济组织成员以撤销权。笔者认为，认定农村集体经济组织成员资格的决定也可能会侵害农村集体经济组织成员的合法权益，农村集体经济组织成员可以对此类决定行使撤销权，从而为法院介入农村集体经济组织成员资格认定提供了法律依据。

有观点认为，村民自治对农村治理起到了举足轻重的作用，农村集体经济组织成员资格认定应该属于村民自治的范畴。乡土社会法治秩序的建构过程本质上是“国家法”和“民间法”两种法治资源相互契合、相互兼容的过程，民间法主要由村民自治章程、村规民约、民俗习惯等构成。在创建新的法治秩序时不应该忽略固有秩序的有效性和合理性。在不能为农村社会提供切实有效的法律机制特别是司法制度来维持乡土秩序的时候，否定旧有的治理方式只会招致社会的混乱与失范。司法介入农村问题使得村民及村民自治组织均过分依赖于法院判决，排斥了传统乡村秩序下基于民间法产生的多种化解纠纷的有效途径。行政指导功能、村规民约与民俗习惯的纠纷化解功能均因法院判决的存在而黯然失色。就判断村民是否具有农村集体经济组织成员资格或其生产生活是否依附于村集体经济组织而言，长期生活在本村的村民集体较之在法院工作的法官应当更有发言权。因此，司法退出对农村集体经济组织成员资格认定问题的干预，尊重乡土社会的特殊性和乡土社会中人们特殊的生活态度、生活方式，交由村民自治，可以更充分利用乡土社会中的固有资源，实现多元化化解纠纷。[22](www.xing528.com)

但是，肯定村民自治的同时不应忽视司法的作用。我国《村民委员会组织法》中规定了“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容”[23]，如果将农村集体经济组织成员资格认定的问题完全交由村民自治，有可能会出现以多数人的决定剥夺少数人的合法权益的情形。如前所述，农村集体经济组织成员资格认定的问题关系到农民切身利益，在立法并未明确规定认定标准的情况下，并不意味着放弃对农民利益的保护，参照相关法律制度进行的司法救济可以作为保护农民利益的一种途径。在实践中出现过因村民自治侵害农村集体经济组织成员权益的行为，法院也的确通过司法判决维护了农民的合法权益，如陕西省西安市长安区（县）人民法院在“韩培等诉西安市长安区郭杜街道温国堡村村民委员会等侵犯集体经济组织成员权益纠纷案”中认为：“作为农村集体经济组织成员，享有本集体经济组织内部集体经济收益分配权系公民的基本权利，即农村集体组织通过民主议事程序不能剥夺其成员作为公民的基本权利”。[24]再如，安徽省怀宁县人民法院在“朱方芳等诉怀宁县凉亭乡凉亭居委会利民村民组承包地征收补偿费用分配纠纷案”中认为：“土地补偿费数额的分配虽属于农村村民自治的范围，其分配方案应经村民大会讨论决定，但会议决定应遵循平等原则，不能以任何形式侵犯公民的合法权利，不得侵犯其他社员平等享受补偿款的权利。”[25]

因此，在肯定村民自治的同时应当允许不服村民自治结果的当事人就农村集体经济组织资格认定的问题寻求必要的司法救济。首先，法律应当明确规定对农村集体经济组织关于当事人是否具有农村集体经济组织成员资格的认定决定而产生的纠纷具有可诉性。当事人可以就其单独提起诉讼，也可在相关权益争议纠纷中一并提出确认农村集体经济组织成员资格的诉求。其次，在制度设计上，可以将单独提起诉讼的农村集体经济组织成员资格认定案件和选民资格案件一样作为特别程序的类型之一，纳入民事诉讼特别程序中。如果在相关权益争议纠纷中需要解决农村集体经济组织成员资格的，则在该程序中一并解决。最后，在审理农村集体经济组织成员资格认定的案件时，司法活动应当充分尊重村民的自治权，司法的介入重在监督和保障村民自治的有效运行，重点审查农村集体经济组织在认定过程中程序是否违法、认定的依据是否合法、是否侵犯了当事人应享有法定的基本权利。