农村社区股份合作社的发展趋势及基本法律问题研究

在政府的支持和引导下，农村社区股份合作社的覆盖面逐渐扩大，有关农村社区股份合作社的制度正在逐步完善，农村集体资产的管理初见成效，农民也成了最大的受益对象。现阶段，农村社区股份合作社的总体发展情况表现为以下几个方面：

第一，集体资产[57]数额大，农民利益影响广。随着城镇化进程的加快以及农村集体经济自身的发展，农村集体资产无论是总额还是增长速度都不容小觑。截至2013年底，全国农村集体经济组织账面资产总额达到2.4万亿元，其中东部地区占比超过75%，村均超过700万元。[58]而笔者重点调研的北京市海淀区，截至2014年底，农村集体资产总额达到1019亿元，比2013年同期增加129亿元，同比增长14.5%。其中镇级集体资产总额为547亿元，同比增长10%；村级集体资产总额为472亿元，同比增长20%。农村集体净资产达到385亿元，比2013年同期增加62亿元，同比增长19.2%，净资产总额自2010年至2014年间均位居北京市各区县首位，约占全市1/6。[59]与以往不同，已经完成或者正在进行产权制度改革的地区，作为其改革成果的农村社区股份合作社在集体资产和农民个体之间建立起了产权纽带，集体资产存量增长的同时，农民的收入也在增长。以北京为例，据初步统计，农民从新型集体经济组织得到的股份分红已占到农民财产性收入的45%左右。[60]2014年，北京市农村社区股份合作社股份分红总金额为41.8亿元，比上年增加7亿元，增长20.1%。2014年在改制村中有134万农民股东获得红利，人均分红3108元，比上年增加497元，增长19%。[61]

第二，产权制度改革进程加快，改革地域范围扩大。农村集体资产存量不断累积，数量巨大，但产权不清晰导致了管理上的困难，于是继农村集体经济较为发达的地区开始探索集体资产的产权制度改革后，20世纪90年代末期产权制度改革开始在全国范围内推广。随着产权制度改革积累的经验越来越多，推进的速度也越来越快。据农业部统计，截至2013年底，全国已有2.8万个村和5万个组完成农村集体产权制度改革，量化资产4362亿元。在全国完成产权制度改革的村庄中，累计股金分红达到924.1亿元，当年股东人均分红超过500元，完成产权制度改革的小组，累计股金分红639.1亿元，当年股东人均分红超过1600元。[62]其中，北京、广东、上海、江苏和浙江5个省（直辖市）完成改制的村占全国完成改制村数的80%左右。[63]据北京市农经办统计，截至2014年底，北京市累计完成产权制度改革的单位达到3882个，其中村级3863个，乡镇级19个。村级完成产权制度改革的比例达到97.1%，有326万农民当上了农村新型集体经济组织的股东。2014年北京市有1332个村集体经济组织实现股份分红，占已完成改制村集体经济组织的34.5%。[64]虽然现阶段产权制度改革多集中在城乡接合部地区与沿海经济相对发达的地区，集体经济不发达的地区较缺乏股份合作制改革的需求和动力，但是一旦面临城镇化的挑战，股份合作制改革将是必由之路。因此，在此之前，如果能在与农民协商一致的前提下率先建立农村社区股份合作社，将有利于避免日后可能会出现的矛盾，也有利于通过股份合作的方式给予农民更多财产性的权利，使农民能够共享国家发展的成果。2014年10月18日，中央审议通过了《有关农民股份合作和农村集体资产股份权能改革试点方案》，标志着我国布局农村集体资产产权试点工作即将全面展开，改革的地域范围将持续扩大。(www.xing528.com)

第三，政府部门日臻重视，管理体系逐步完善。在庞大的集体资产面前，农民分享集体资产收益的愿望愈加强烈，政府为农民权益当好守夜人的担子愈加沉重。据国家信访局统计，2013年反映村集体资产管理问题的来信已占到农村农业类来信总数的23%[65]，群体性上访事件中60%与土地纠纷有关，征地补偿纠纷占到土地纠纷的84.7%。[66]城乡结合部地区由于社会经济关系复杂，农村集体资产处置问题较为突出。一方面，农村集体资产存量巨大，涉及农民利益广泛，且经常与征地补偿等问题联系在一起；另一方面，这些地区作为城市发展的后备之地，对城市发展规划的作用举足轻重，所以政府对其关注度日益提高。为了更好地指导农村集体资产管理，从中央到基层政府对农村集体资产的管理和指导工作都日益完善。在法律层面上，除了国家根本大法《宪法》以及《物权法》、《农业法》、《土地管理法》、《村民委员会自治法》等法律规定了政府对集体经济组织的监督指导职能以外，全国有15个省（自治区、直辖市）针对农村集体资产管理制定了条例[67]，这些条例较为具体地规定了农村集体资产的权利归属、经营管理方式等问题，为农村集体资产的经营管理提供了制度支持。近几年，随着集体产权制度改革的推进，农村集体经济组织在产权的重构、管理架构的搭建、成员资格的认定等问题上都需要政府相关部门的指导，各地也根据实践情况出台了很多具有实际操作性的指导意见和办法，不断推动农村集体经济组织的改革和完善。

第四，多元化特征逐渐凸显，因地制宜创新改革方案。目前农村社区股份合作社的实践仍然处于试点阶段，各个试点地区根据自己的实际情况创造出不同的方式进行改革，形式也多种多样，推进了整个制度不断创新发展。农村社区股份合作社发展过程中的多元化特征主要体现在两个方面。①实现方式的多元化。如各地对农村社区股份合作社法律定位多元，出现了法人化与非法人化的情形，在农村社区股份合作社法人化的实践下又存在几种不同的法人定位。[68]又如，在具体制度设计上，为了剥离农村社区股份合作社的社区公共职能，最近深圳市开展了社区基金会[69]的实践，通过基金会的形式来弥补政府公共服务供给不足的问题，使农村社区股份合作社成为更加纯粹的经济组织，也使其能够更无后顾之忧地参与市场竞争。②分配方案的多元化。以笔者在北京市（特别是在海淀区）的调研情况来看，几乎每个乡镇、村的情况都各有不同，因而每个乡镇、村的社区股份合作社的建立和产权制度改革的方式也各具特色。在海淀区，从人民公社时期开始，东升乡、四季青乡、海淀乡和玉渊潭均是一级核算单位，土地和人力资源都是在镇一级统筹，故产权制度改革的时候镇一级资产较多。而村一级核算的单位，镇统筹的资产较少。以东升乡和西北旺乡为例，东升乡作为海淀区较早开展产权制度改革的地区，2003年便启动了产权制度改革的工作。2010年，东升乡镇属50多个企业按照不同产业进行资产重组，成立了东升博展、海升、新东源三个股份经济合作社，全镇于2010年率先完成产权制度改革。产权制度改革后，东升乡于2010年启动了增资扩股工作，到2012年基本完成，集体股占总股本比例下降至30%以下。截至2013年底，第一产业在东升乡全面退出，科技创新服务业成为全镇的经济支柱产业。与此不同，西北旺地区截至2013年底，第一产业占全村经济总收入的4%，第二产业占29%，第三产业占67%。在进行产权制度改革后，各村根据不同的情况留有10%～20%的集体股，个人股占80%～90%。产权制度改革后，农民分红的愿望比以前强烈，但由于西北旺地区地理位置以及历史发展等因素导致集体经济并不发达，目前各村暂无分红。[70]因此，根据各个地方不同的历史习惯、集体经济状况、农民素质等不同条件，因地制宜创新具有各自地方特色的农村社区股份合作社改制方案尤为重要。