政府鼓励推动农村集体经济组织重构与产权制度改革

除了以农民自身的需求为动力，中央及各级人民政府在推动农村社区股份合作社的改革过程中也发挥了举足轻重的作用。2006年实施的“第十一个五年规划”中，中央政府已经决定通过产权制度改革，探索更为有效的集体经济实现模式。2007年农业部印发了《关于稳步推进农村集体经济组织产权制度改革试点的指导意见》，较为详细地阐述了推进产权制度改革的原因以及产权制度改革工作中要坚持的原则，明确提出农村集体经济组织产权制度改革的主要形式是股份合作。此外，还从制定方案、清产核资、资产量化到股权的设置、界定、管理等方面细化了产权改革中的注意事项，帮助有条件进行改革的地区建立归属清晰、权责明确、利益共享、保护严格、流转规范、监管有力的农村集体经济组织产权制度。近年来，中央及地方各级政府着重加强和关注政府在农村产权制度改革过程中的指导服务作用，一方面加紧调查研究，探索农村集体经济组织的组织管理架构、产权制度构建和法律法规支持；另一方面在实践中不断给予必要的指导和帮助，例如通过合同审查、村账代管等暂时性的制度帮助农村社区股份合作社建立起更为完善的自我管理运行机制。

目前，从中央到地方均设立有农村经济与经营管理机构。在中央层面是农业部经济体制与经营管理司兼农村合作经济管理总站，地方层面则由各级农村工作管理委员会和农业经济经营管理站具体负责指导监督农民集体经济组织的各项日常事务，如管理土地承包及承包合同、集体资产财务审计等。但一些尚未具备设立专门的农经管理部门条件的地区，农经管理的具体职能则由乡镇政府相应科室负责。近年来，为了更好地监督管理农村集体资产，为农村社区股份合作社提供更多指导性的服务，各地政府出台了一些新的举措，或成立一级议事协调机构整合各个部门的力量为集体资产管理聚集资源[40]，或借力互联网技术搭建线上线下同步的集体资产交易平台以促进集体资产管理和交易的公开透明[41]，或通过政府购买服务的方式为农村集体经济组织提供会计审计服务，等等。

2013年召开的党的十八届三中全会，在农村问题上传递出的改革信号是赋予农民更多财产性权利，并明确“保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”的改革任务。在农村集体经济组织的层面上，“赋予农民更多的财产权利”意味着要通过产权制度改革将属于农民的权利明晰化、制度化，使农民清楚认识到自己的权利并能够切实地参与到农村集体经济组织的事务管理中去。可见，改革的聚光灯再次投向了农村集体经济组织的重构和产权制度改革。

2014年9月29日，中央全面深化改革领导小组第五次会议审议了《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》、《积极发展农民股份合作赋予集体资产股份权能改革试点方案》，中央领导人和专家学者共同探索在坚持农村土地集体所有制的前提下，为农民确权确利的方案。同时，“把脉”农村集体经济组织，为农村集体经济组织的空壳化以及管理中出现的问题“开方”。(www.xing528.com)

2014年10月18日，中共中央审议通过了《有关农民股份合作和农村集体资产股份权能改革试点方案》，标志着我国布局农村集体资产产权试点工作即将全面展开。根据试点方案，改革试点将兼顾东中西不同区域的不同发展情况，选择若干有条件的县（市）为单位开展，试点工作将在2017年底完成。此次改革的目标和原则是“要通过改革赋予农民更多财产权利，明晰产权、完善权能，积极探索集体所有制的有效实现形式，不断壮大集体经济实力，不断增加农民的财产性收入；在坚持家庭承包责任制的基础上，在保护农民合法权益、尊重农民意愿的前提下，发展多种形式的股份合作，探索建立有中国特色社会主义的农村集体产权制度。”[42]改革重点关注三个方面：其一，保障农民集体经济组织成员权利；其二，积极发展农民股份合作；其三，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。

2015年2月，中央1号文件发布，这是中央连续12年关注“三农”问题。该1号文件明确指出要继续推进农村集体产权制度改革，探索农村集体所有制的有效实现形式，创新农村集体经济运行机制。对于农村的非经营性资产，要探索更为有效的统一运营方式，为农民提供更完善的公共服务；对于经营性资产，要通过发展多种形式的股份合作，明晰产权归属，以更科学的方式量化集体资产。