全面二孩：对策建议与法律

2015年修订的《人口与计划生育法》很好地顺应了党和国家全面开放二孩的政策，对于促进我国人口生育，保障人口结构与经济社会发展相适应必然会起到相应的作用。然而另一方面，该法依旧存在一些不足，需要在今后的立法过程中逐步加以完善。

（一）完善女性保障措施

当下，若要在人口数量方面取得预期的结果，必须充分保障妇女的权利，才能让妇女选择生育而无太大的后顾之忧。现代社会，女性已经从家庭走向职场，承担了较大比重的劳动任务，妇女的充分就业，解决了劳动力供给结构失调的现实问题，在很大程度上带动了第三产业的发展，增加了社会产品的供给，使国民收入稳定快速增长，促进了社会经济和劳动力市场的全面稳定发展。家庭方面，女性就业提高了家庭收入水平，促进家庭结构稳定发展，女性为家庭与社会创造了更多价值，使其自身人力资本增值并且实现社会发展的良性循环。新时代女性参与到社会工作中来，提高了其自身的社会地位，并会获得家庭和社会的双重尊重，促进男女两性和谐发展。另外，就业使女性综合素质提高，非常有利于子女教育，提高了人口素质，有效阻断了文化贫困的延续。但我们也不得不认识到，女性因其生理特征在就业环境中所遭受到的歧视，用人单位考虑到女性日后将会有一系列婚假、产假、哺乳优待等因素并不愿意招聘女职工，而在全面放开二孩政策之后这一现象将会更加凸显。

现行《人口与计划生育法》中有关妇女保障措施的规定，仅见于第3 条与第26 条，并且仅仅是作了原则性的保护规定，并无涉及保障女性的具体措施。具体来讲，第3 条规定：开展人口与计划生育工作，应当与增加妇女受教育和就业机会、增进妇女健康、提高妇女地位相结合。第26 条中规定：妇女怀孕、生育和哺乳期间，按照国家有关规定享受特殊劳动保护并可以获得帮助和补偿。当然，在其他法律（如《劳动法》）、法规或者规章中规定了一些对妇女具体的保障措施，但这些措施难以与《人口与计划生育法》本身的上述规定相契合，若在《人口与计划生育法》之中规定有关妇女未来选择生育，处于妊娠期、哺乳期甚至已经生育后的各种具体的保障措施，譬如，提倡和落实男女平等承担抚育后代的责任，给予男性与女性同等时长的产假或陪护假，或将有利于促进就业市场的男女平等。此外，增加幼托服务的供给，资助和补贴市场开展幼托服务并为低收入家庭提供费用减免，能够减少女性就业的后顾之忧。有条件的企业可以推广弹性工作制和分享工作，政府可以对此类企业提供一定的税收等优惠，使企业积极地参与其中，将会为广大女性就业提供切实的利益。并且，将妇女生育方面的各种保障提升到法律层面，会让社会公众有更直观的体会，使其工作单位在此方面的各项职责及义务更加明晰，更有助于解决女性的实际困难，亦会提高女性的生育意愿。

（二）规定具体的政府责任

现行《人口与计划生育法》中，有关政府在我国人口的长期演变和发展中所承担的责任或义务并无具体的规定，仅做了原则性的指导规定。我们认为，若要完善我国长期的人口政策，促进我国人口结构良性发展，必须在《人口与计划生育法》中规定政府应当承担的具体责任或义务。具体而言：

1.政府适当承担抚养的直接成本

减少民众抚养孩子的直接成本，政府就必须在教育、医疗等方面建立配套措施。养育初期，政府可通过对奶粉等企业提供各种各样的优惠从而降低奶粉或其他婴幼儿必需品的销售价格，或者直接承担此类商品的部分价格，让民众更直观地感受到政府实实在在参与到了养育过程之中，也无形地提高了政府的公信力。幼儿园阶段，政府可大力发展公立幼儿园的建设，并在入学费用上给予相应优惠，如果条件允许，要设定弹性的放学时间，减轻双职工父母的压力。或者用更综合的承担抚养成本的方法，即通过改变所得税税制从而减轻家庭的经济压力，譬如，生二孩的家庭即不再实行个人所得税税制，而是实行以家庭为单位的所得税税制，并可以享受更高的税减幅度，进一步提高民众的生育积极性。(www.xing528.com)

2.政府适当承担抚养的隐性成本

在现代社会，4∶2∶1 的家庭模式已屡见不鲜，为了减少生育一个孩子带来的负担，政府可以采取措施减少养老负担，比如在老人居住的地方建立公共的活动场所，现在，很多乡下老人独自一人生活，子女长期在外打工，老人缺少陪伴，但是很多人又不愿在敬老院生活，政府若能在当地建一些适合老人的公共娱乐设施，供老人下棋，喝茶等，对子女的压力也减轻不少。除此之外，政府还可以完善农村养老保险体系，现如今，很多老年人缴纳的城乡居民养老保险的月度额是很少的，难以满足老人的生活需求，政府可以通过推进部分计生家庭的城镇居民养老保险来减轻下一代的负担。政府要增加灵活的工作时间安排，加大对劳动工时的干预政策来给予父母更多照料孩子的时间，兴办高质量的托儿所和幼儿园，支持各地对教师的培训，鼓励单位内部建立 幼儿园。

（三）正视人口与计划生育工作中的人类辅助生殖问题

人类辅助生殖技术应用的问题是我国人口与计划生育工作过程中必然要直面的现实问题，二孩政策的实施为很多有生育需求的高龄产妇带来了福音，也使不少失独家庭看到了希望。在此背景下，人类辅助生殖的问题将会成为我国人口与计划生育工作的一项重要内容。如何令人类辅助生殖技术契合我国人口与计划生育工作的需要，而不会成为其负累，是《人口与计划生育法》必须要认真思考和解决的问题。为此，我们认为，需要在《人口与计划生育法》中明确增加有关人类辅助生殖问题的规定。在2015年《人口与计划生育法》修订时，立法者基于减少争议以使该法快速、顺利通过以全面推行二孩政策的目的考量删除了《草案》中有关人类辅助生殖规定的内容。现在，二孩政策已经借助立法的修改得到了顺利实施，接下来应当重新开始考虑并探讨进一步修改该法，以解决在人口与计划生育法实施过程中无法应对具体的人类辅助生殖问题的尴尬。而在人类辅助生殖立法的制度设计上，我们认为，应当立足于我国人类辅助生殖技术健康发展的需要，以将人类辅助生殖技术应用于医疗救助为目的，遵循先严后宽的规制思路，恰当设置人口与计划生育过程中人类辅助生殖技术引用的底线。在具体内容上，《人口与计划生育法》中的人类辅助生殖制度应当与我国人类辅助生殖专项法协调，以保障我国法治的统一，例如应当严格禁止代孕，禁止人体精子、卵子与胚胎的买卖等。

（四）减少法律制度自身的冲突

我们认为，无论我国《人口与计划生育法》选择以保障人们的生育权为理念，还是选择以限制人们的生育权为理念，其在具体的制度设计上都应当保持前后一致。例如，如果是提倡人们生育二孩，则应当在法律责任的设计上强调激励型的责任设计，对于那些依照法律所提倡的方式生育的家庭给予奖励或在教育、子女就业、医疗、养老等方面给予相应的照顾；反之，则不予这些奖励或照顾。如果是要求或强制人们生育二孩，则在法律责任的设计上强调惩戒型的责任设计，要求超生的家庭缴纳社会抚养费。我们认为，《人口与计划生育法》作为一部重要的生育法，是当代生命法的一个重要分支，生命法以维护和保障人们的生命健康与生命尊严为己任，维护和保障权益是当代生命法最突出的特征。在生命法的视域下，凡是可能会产生限制、克减人们自由或利益而需要人们发扬伦理道德风尚的规制都不宜采取强制性的手段，而更适合用激励性手段；只有对那些可能会危害和限制人们权益的行为之规制，才适宜采用强制性的手段与方法。而生育是人们本能式的需求，对于这类本能式的需求，立法不宜采取粗暴的方式予以限制，而更宜通过选择性激励的方式使人们自己作出选择。以此为基点，我们认为，我国《人口与计划生育法》在控制人口的策略选择上，更应当以选择性激励的方式来推进，如对符合法律规定要求的生育给予子女教育、医保、社保等方面的适当关照和奖励，而应当逐步取消并废止现有立法中对违反规定生育子女采取的惩罚性规制策略。

总而言之，我国《人口与计划生育法》的进一步完善，不仅会促进我国人口结构更加合理化发展，而且会进一步对社会产生方方面面的良性影响。人口问题并非单一的问题，而是复杂性的、综合性的问题，我们期望在未来的立法活动中，立法者针对该法所显现出来的具体问题对该法加以有针对性的修改和完善，并通过对该法的进一步完善撬动社会的各项杠杆，从而更好地解决一些社会矛盾。