《全面二孩政策修正后的问题与挑战》

（一）仍需逐步且谨慎地全面放开生育政策

众所周知，2015年修正后，《人口与计划生育法》第18 条做出了明确规定：国家提倡一对夫妻生育两个子女。此规定是根据社会现状经过多方意见讨论所做出来的决定，但纵观人口发展趋势，我们认为，在 《人口与计划生育法》中需逐步有条件地以法律的形式确定全面放开生育。实际上，全面开放二孩政策的实行，使我国的人口发展战略朝着合理的方向迈出了可喜的一步，近两年来的政策实施也取得了相应的成就，但长远来看，现阶段的生育政策仍难以促进人口均衡发展，使我国的生育状况恢复到维持民族正常繁衍所需的更替水平，应逐步谨慎地全面放开生育政策。

1.计划生育法修订后的社会反响

新修订的《人口与计划生育法》施行至今已近两年的时间，施行之时卫计委曾预测，2016年全年，中国出生人口将超1750 万。全面二孩政策实施第一年，中国的人口究竟发生了何种变化？2017年初国家统计局网站发布消息，公布了2016年中国人口的部分数据。据统计，2016年年末中国总人口（包括31 个省、自治区、直辖市和中国人民解放军现役军人，不包括香港、澳门特别行政区和台湾地区以及海外华侨人数）为138271 万人，比上年末增加809 万人；全年出生人口1786 万人，比上年多增131 万人；人口出生率为12.95‰；人口自然增长率为5.86‰，比上年提高0.9 个千分点。^[1] 2016年是全面二孩政策实施的第一年，出生人口仅比上一年增加100 多万人，2017年的出生人口比去年会更多一点，但是，生育率仍依然远远低于更替水平。这些数据表明，全面放开二孩政策在一方面的确促使我国生育率提高，但另一方面我们也必须认识到，人口问题是社会综合问题，是多种问题综合作用的结果，如教育问题、文化问题、经济问题等，不是仅依靠生育政策简单的调控就能在短期内得到理想的结果的。

2.法律的逐步稳定放开

当今中国的生育问题，已经不是单纯的人口问题，实施单独二孩也好，全面放开二孩政策也罢，都只是调节人口问题中的一个环节，政策的调整需要立足于国家战略层面来考虑，需要综合考虑各项因素，主要着重考虑人口规模、人口结构和人口质量三个主要因素。综合来看，首先需要考虑的因素就是人口规模的均衡，也就是要有一个稳定的人口规模，这就需要给出人口数量的大致范围，当人口数量接近最低值时就不应再限制生育，甚至还应当效仿其他低生育率的国家之做法采取一定的鼓励政策刺激生育。

当前，中国人口结构的发展趋势呈现明显的“高龄少子”特征，适龄人口生育意愿明显降低，妇女总和生育率明显低于更替水平。80 后、90 后作为现在的生育主体，其生育观念有很大的变化，现在养育孩子的成本较之以往也有很大的增加，同时，一系列的社会保障措施施行，养儿防老的社会观念明显弱化，在全面放开二孩政策实施以后，多数人还是持理性的态度，少生、优生已成主流观念。

同属儒家文化圈的邻国——韩国，历史上也曾经历生育高峰，随后采取了抑制生育的政策，而在政策施行后生育率出现了明显下降，直到韩国政府意识到长期的低生育率对社会的危害之后，才在1996年取消了家族生育计划，开始采取鼓励的生育政策。该政策施行后，效果并不明显，据韩国国家统计厅公布的结果显示，2005年国家总和生育率约达1.08，刷新了世界上总和生育率的最低纪录，韩国学界将此现象称为“1.08 名冲击”。低生育率在此后的很长一段时间内给国家的各个方面都带来了不同程度的负面效应，包括人口老龄化现象、劳动力严重短缺等问题又进一步导致韩国经济速度增长缓慢等。针对这些现象，韩国政府采取了很多促进生育的鼓励政策，即便如此，也没能扭转超低生育率。究其深层原因，是韩国的生育鼓励政策与当时民众的意志产生了偏差，民众已不愿生育或不想生育较多，而且其政策并没有落实到住房、生育保护、教育费用等民众关心的整体环境中，单纯的考虑保育问题并不能很好地解决超低生育率现象。韩国的生育政策遗憾在其在80年代初的总和生育率已经低于世代更替水平，却依然把重点放在了控制人口总数上而忽略了持续下降的生育率可能会带来的风险。其实，中国也存在这样的问题，我国早在90年代已经出现了低生育率现象，但仍把重点放在了控制人口总数而非采取宽松的生育政策。目前，在全面放开二孩政策实施之后，也没有出现生育率陡然提高的现象，原因在于，中国的低生育现象是多种因素共同作用的结果，包括城镇化、教育、女性就业等一系列的因素都在其中发挥着相应作用，虽然目前生育政策较之以前有所宽松，但是其他的因素并没有因此而减弱，反而在增强，因此并没有出现生育率陡然提高的问题。中韩生育率与生育政策的对比研究表明，中国的生育率及生育政策的转变与韩国呈现出类似的曲线，只是在时间上出现了滞后的现象。^[2]

韩国的前车之鉴使我们思考，面对中国的低生育现象我们要未雨绸缪，如果生育率持续走低且并没有恢复的迹象，我们就不应再采取先前一味控制生育的生育政策，而应在符合社会当时的背景之下，逐步放开对生育的各种限制，若此种现象比我们预想的还要严重，则还应该采取一系列实质性的生育鼓励政策，同时需要国家在教育、医疗、女性就业等方面采取相应的配套措施，使生育政策得到大环境的支持。(www.xing528.com)

（二）关于人类辅助生殖问题规定的缺失

人口与计划生育问题是一个复杂的社会问题，同时也是一个医疗问题。伴随着当代环境污染的加剧、人们工作压力加大等在内的诸多因素的影响，人类的生育能力出现了下降趋势，为此，在人口与计划生育的过程中经常会涉及人类辅助生殖的问题，如利用人类辅助生殖技术生育子女尤其是二孩的问题，利用产前诊断技术进行胎儿性别鉴定的问题或者利用该技术生育多胎的问题以及代孕问题等。这些问题尽管放置于整个人口与计划生育的背景下显得极其微观，但也是人口与计划生育工作中所必须要直面的。就此而言，《人口与计划生育法》显然是人类辅助生殖领域的辅助法之一，需要在立法中贯彻落实人类辅助生殖法有关人类辅助生殖技术规制的理念与原则。尽管我国目前并没有出台有关人类辅助生殖方面的法律，但有关人类辅助生殖规制方面的理念与原则却已经在2001年国家卫生部发布的《人类辅助生殖技术管理办法》中有所体现。然而，遗憾的是，我国2015年底修订后的《人口与计划生育法》并没有关于人类辅助生殖技术在人口与计划生育工作中应用的任何规定。实际上，在该法修正案中，是设有专门的人类辅助生殖条款的。2015年12月21 日至27 日提交审议的《人口与计划生育法修正案（草案）》（以下简称《草案》）规定：“具备相应专业技术人员、设施设备、伦理审查机构以及管理制度的医疗机构，经省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门审查批准，可以实施人类辅助生殖技术。具体管理办法和技术规范由国务院卫生行政部门制定。禁止买卖精子、卵子、受精卵和胚胎；禁止以任何形式实施代孕。”不仅如此，《草案》还专门规定了相关的法律责任。然而，遗憾的是，由于本次《人口与计划生育法》的修订主要是为了推进二孩政策的法律化这一任务，具有紧迫性，立法时机不宜，以及学界对于包括代孕在内的人类辅助生殖问题争议过大等在内的多方面原因，这些条款并没有获得通过。

这样的结果使得本可借助《人口与计划生育法》修订之机而提升人类辅助生殖法律制度效力层次的努力化为泡影，使得涉及人类辅助生殖的很多立法层面的问题依旧无法解决，从而引发了在人口与计划生育工作中难以应对围绕人类辅助生殖技术应用而带来的诸多现实问题的尴尬。伴随着二孩政策的全面实施以及越来越多的女性借助人类辅助生殖技术尤其是其中最富争议的代孕技术来实现生育二孩愿望之情况的增多，尽快完善现行法的规定，使其更符合应对人口与计划生育工作中人类辅助生殖技术法律问题的需要，势必成为立法者必须予以考虑的现实问题。

（三）《人口与计划生育法》本身制度设计的矛盾

值得注意的是，无论是2001年的《人口与计划生育法》，还是2015年修订后的《人口与计划生育法》，在价值理念上都存在明显的矛盾。具体而言：在立法条文上，《人口与计划生育法》明确提出，国家提倡一对夫妇生育一个孩子（2001年）或两个孩子（2015年）。这显然是以权利设置的方式对人口生育控制进行的规定。因为在法理上，“提倡”“倡导”“自愿”“可以”作为选择性用语都是宣示权利。如果单从这一点上来加以理解，则一对夫妇是否决定生育一个孩子显然应当是其自主决定权范畴内的事情。所谓“提倡”，意味着对相关行为主体从事该行为的鼓励与认同，但被提倡的主体如果没有依照被提倡的行为方式从事某种行为的情况下也不应承担任何不利的法律后果。否则，在立法条文上，相应的规则就应当被设计为“一对夫妻应当只生育一个（两个）孩子”；换言之，应当以强制性规范的方式来宣示公民在生育方面的义务。然而，在法律责任的设计上，《人口与计划生育法》却又对违反规定超生的问题进行了强制性规定，使得前面原本应当被提倡而不是被强制的一对夫妇生育一个孩子或两个孩子由权利直接转化为一种强制性的义务。显然，我国《人口与计划生育法》在制度设计上出现了明显的矛盾，而这一矛盾从一个侧面反映了立法者对该法理念设置上的冲突^[3]，很容易让人反思和困惑：生育一孩（二孩）到底是公民的权利还是公民的义务？

（四）其他问题

除了以上问题之外，现行《人口与计划生育法》还存在一些其他方面的不足，例如：对女性权益的保障过于原则化，可能会导致实践中难以操作；对政府在推进二孩政策实施方面所应承担的责任的规定不够，可能会导致生育二孩家庭经济压力倍增；一孩政策下的立法激励与二孩政策下的立法激励如何实现共融或平稳过渡；等等。这些也都是未来《人口与计划生育法》需要进一步加以修改完善的重要 方面。