全球二孩政策：历史与实践

世界各国很早就意识到人口在社会发展延续中的重要意义，进入文明国家阶段后，就开始逐渐采取多种手段、措施干预人民的生育。各国的生育政策都是伴随着世界各国人口在不同历史阶段的规模和状况，以及产生的各种问题和对社会经济、文化产生的不同影响而产生发展起来的，并且成为各国人口政策的一个重要组成部分。20 世纪之前，世界大多数国家都奉行鼓励人口增长的政策，其历史背景主要是在奴隶社会和封建社会，低下的生产力水平和手工劳作为主的农业经济方式需要较多的劳动力，各国之间为争夺统治权而连年征战，需要大量兵源。到了资本主义初期，伴随着生产力的提高，同时需要大规模的劳动力人口。20 世纪以后，资本主义国家因工业化的刺激使得人口大量激增，但通过强制的政治性移民就可以转移过剩的人口，所以，人口的数量增长并没有成为各国关注的问题。这个时期，有些国家开始实施提高出生率的生育政策，但都不是非常明确，一般是通过各国人口风俗习惯的影响来达到预期的目标。比如，通过对婚姻的规定，对早婚者免税的规定，对多子母亲给予奖励的规定，对独身者收取较高税收的规定，对独身者进行财政限制的规定，对大家庭进行免税的规定等政策来鼓励生育。

20 世纪40年代之前，发达国家认为人口问题主要是增长缓慢，因此导致经济增长停滞。第二次世界大战后，发展中国家生育率居高不下，而死亡率下降很快，人口在加速增长，世界至此才开始关注人口增长问题，控制人口的全球思潮也同时兴起，“人口问题是发展的中心问题”已成为世界的共识。虽然在人口政策上存在争论，但主张降低生育率和减缓人口增长的意见已成为主流。马尔萨斯认为，第二次世界大战后10年发展中国家和地区的人口快速增长会使人口和资源（主要是指食物供给）之间的不平衡发展影响到全社会的福祉。1952年，国际计划生育联合会成立，最初只有8 个成员国，他们开始向贫困地区实施控制人口的家庭计划项目，实施帮助。最早的国际资助是瑞典政府于1962年在锡兰、印度和巴基斯坦支持的家庭计划工作。1966年，联合国大会通过的《关于人口增长和经济发展的决议》第一次把计划生育的概念写入了联合国的会议文件。70年代初，联合国设立人口活动基金会，发展中国家在人口政策和其他家庭计划方面面临很大压力，尤其是美国的压力，1960—1990年美国提供人口和家庭计划项目的资金占50%，美国国内成立了福特基金会和人口理事会，极力主张通过家庭计划项目抑制发展中国家的人口增长，从而降低全球的人口增长率。

1974年，在布加勒斯特召开了世界人口会议，形成了共同文件《世界人口行动计划》，呼吁把家庭计划同降低家庭对孩子的发展投资相结合，并重申了计划生育的概念，指出所有夫妇和个人都有自由和负责任地决定生育子女数量和间隔并为此获得信息、教育和手段的基本权利。此后绝大多数国家都采取了自愿家庭计划政策，除撒哈拉沙漠以南非洲地区的全球所有地区都出现了生育革命。80年代，各国普遍认识到人口快速增长是经济发展的障碍，为此，非洲、拉丁美洲的许多国家也都采取了控制人口增长的人口政策，至90年代，世界各国已达成共识，承认各国在充分尊重个人权利的情况下制定人口政策的合法性。各发展中国家的人口计划生育政策也由单一的数量控制目标逐渐转变为实现人口素质的提高和人口结构改变的综合性目标，而发达国家也愈来愈关注过低生育率带给社会经济发展的负面效应。20 世纪60年代中期到90年代中期，包括中国在内的所有发展中国家的生育率从每一个育龄妇女一生中生6 个孩子左右下降到3 个左右，下降了50%，同一时期，妇女中避孕药具使用率从不到10%增加到60%，这不能不说是生育革命中的家庭计划的结果。(www.xing528.com)

1984年，在墨西哥召开的布加勒斯特会议10 周年庆祝会上重申了《世界人口行动计划》的基本原则，会议通过了《墨西哥城宣言》和《为进一步执行〈世界人口行动计划〉的88 条建议》。这次会议上，美国突然开始反对堕胎，认为人口增长是中性的。1994年，开罗召开的第三次世界人口会议，会议通过了《国际人口与发展大会行动纲领》，第一次引入了生殖健康的概念，并把计划生育作为生殖健康的一部分。确定了充分尊重主权原则，制定人口和生育政策完全是一国主权内的事情，任何国家不得干涉。与此同时，国际共识发生了很大的变化。因为此时经过20年的生育革命，亚非拉丁美洲等国家的人口增长率、生育率等都大大降低，而西方工业化发达国家的生育率水平已经低于替代生育率水平，并没有跟自己预估的一样，稳定在替代生育率水平上，对世界人口大爆炸的担忧没有了，随之而来的是担心人口生育率持续降低会影响国家的经济发展水平、可持续性以及老龄化人口的加速到来等问题。联合国《世界人口展望》（2006年修订版）提供的数据显示：2005—2010年的世界各国的平均总和生育率为2.55，2013年已经下降到了2.47，现在已经降到1.6。70年代初，人们还在惊恐于人口爆炸，不过短短几十年，全球的低生育率已经扑面而来，世界各国都在为此担忧，随之而来的是人口政策和生育政策的再次调整。