社会抚养费：行政性收费对生育权的否定

自社会抚养费实定法化之后，社会抚养费征收中可谓乱象丛生，但追本溯源，还是在于社会抚养费的定性不清。社会抚养费究竟是行政罚款还是行政收费，可谓众说纷纭、莫衷一是。

所谓行政罚款说，是指将违反计划生育政策视为违法，进而将征收社会抚养费当作罚款即行政处罚的一种，社会抚养费是行政制裁的一种手段。社会抚养费在20 世纪80年代初开始被称作“超生罚款”，即使在更名为“计划外生育费”乃至“社会抚养费”之后，在行政、司法等实务界以及民间仍然多称之为“超生罚款”。行政罚款说不仅具有社会共识，在理论上也有一定的优势。历史上的超生罚款普遍而深远地影响着人们对社会抚养费的认识，导致不少人将之与罚款等同起来。对社会抚养费持行政处罚论者的意识背后，是将超生当作违反管理秩序并能引起制裁的行为，并否认生育权是一项基本人权。^[35]但行政罚款说同样存在问题。而对社会抚养费持行政处罚论者认为，公民的超生行为，可导致行政处罚法上的制裁性，这种超生的可惩罚性，实际上否定了生育权作为一项基本人权。而且，从发展过程来看，国家之所以将“超生罚款”改为“计划外生育费”乃至“社会抚养费”，就是认识到生育行为的人权属性。^[36]

1995年8月，国务院新闻办公室发布的《中国的计划生育》白皮书，首次在中央层面提出“社会抚养费”的概念。1996年5月，全国人大常委会法工委对国家计生委有关计划生育系统执行《行政处罚法》有关问题的请示作出批复（法工委复字〔96〕2 号），指出：征收计划外生育费不是罚款，将其划归行政性收费项目。2001年6月28 日，财政部、国家发展计划委员会、国家计生委联合发布《关于计划外生育费改社会抚养费的通知》，规定了“社会抚养费”的性质，应视为对违背地方计划生育法规规定多生育子女、较多占用社会资源的夫妻，征收的补偿性的行政性收费。根据以上解释和规章，社会抚养费的性质属于行政性收费。征收社会抚养费，适当补偿所增加的社会公共投入，这就是传统的行政收费（可称之为“补偿性收费”）。也有学者对此表示赞同，认为社会抚养费的理论依据是，超生者获得了比一般人更多的利益。所有公民平等地享有公共物品。如果有人享受了政府额外的服务或从政府取得了更多资源，应当抵偿政府为其提供服务、管理的支出，这样才能体现社会公平。^[37](www.xing528.com)

国家发展改革委、财政部颁布的《行政事业性收费标准管理暂行办法》（发改价格〔2006〕532 号）第3 条规定：“本办法所称行政事业性收费（以下简称收费），是指国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织，根据法律法规等有关规定，依照国务院规定程序批准，在实施社会公共管理，以及在向公民、法人提供特定公共服务过程中，向特定对象收取的费用。”行政性收费，是向特定对象收取的。2016年新《人口与计划生育法》第41 条第1 款规定：“不符合本法第十八条规定生育子女的公民，应当依法缴纳社会抚养费。”《社会抚养费征收管理办法》第3 条第1 款的规定：“不符合人口与计划生育法第十八条的规定生育子女的公民，应当依照本办法的规定缴纳社会抚养费。”以上法律和法规明确规定：只有对不符合生育二孩条件的父母，才能征收社会 抚养费。