强制堕胎及救助问题：全面二孩政策、理论与法律

强制堕胎的问题是我国在一孩政策时代经常需要直面的一个问题。在我国人口与计划生育工作推进的实践中，各个地方政府为了追求绩效，实现人口控制的目标，在操作层面上往往都采取简单粗暴的做法，即对于那些违反一孩政策而再次怀孕的女性，采取强制要求其堕胎的处理方式。而对于那些不愿主动配合堕胎的女性，个别地方政府主管部门甚至采取强制引产的做法。2012年发生在陕西安康市镇坪县的强制堕胎事件就很值得反思。^[7]诸如此类的措施引发了广泛关注，甚至成为国际人权组织指责我国侵犯人权的一个重要方面。二孩政策全面实施后，强制堕胎的问题依旧有可能在一些地方再次出现。因此，强制堕胎的违法性及救济措施问题，值得理论界予以关注和思考。

（一）强制堕胎行为属于违法行为

我国现行《宪法》第25 条规定：“国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应。”该条只是规定了国家有权采取计划生育政策，但并未规定应采取何种措施来实现计划生育。从行政法的角度看，实施计划生育的措施主要分为两类：第一类是行政奖励措施，如对执行计划生育的公民予以经济上、精神上的奖励；第二类是采取强制措施，迫使当事人执行计划生育政策，实践中就有强制堕胎。^[8]生育权的重要内容之一便是决定是否生育的权利，为控制生育数量的强制堕胎是对公民是否生育之自我决定权的限制。强制堕胎是一种限制他人生育自由的行为，属于限制自由的措施，依据我国《立法法》的规定，限制人身自由的强制措施和处罚只能由法律规定。^[9]我国法律规定了违法生育所应承担的法律后果，但并没有为强制引产大月份胎儿提供法律依据。从实体法的角度分析强制堕胎行为，可发现《人口与计划生育法》第41 条对于违反计划生育义务的人所设定的法律责任是“应当依法缴纳社会抚养费”，而如果未缴纳，则应缴纳滞纳金。但并未规定可以进行强制终止妊娠，即强制堕胎。所以强制堕胎行为无法律依据。虽然相关法律和政策明确强调了对生育权的保护，实践中也取得了显著效果，但是，不可否认的是，运用行政强制手段侵犯生育权、强迫终止妊娠的做法在某些地区仍然屡禁不止。^[10]而这种违法的“行政执法”恰恰侵犯了公民人身权和其他权益，与《人口与计划生育法》《妇女权益保障法》和《母婴保健法实施办法》等法律法规精神是相悖的。如果将由政府强制堕胎视为对违反计划生育义务的人采取的行政处罚措施，则这种行政处罚措施应符合行政处罚法的规定。但是，《行政处罚法》第8 条列举的行政处罚种类中并无“强制堕胎”。

（二）强制堕胎行为的法律救济

随着依法治国基本方略的实施，过去那种“人治”色彩浓厚的强制堕胎手段开始被质疑，引发反思。在依法治国的今天，要破解计划生育行政执法这个难题，必须在完善立法、畅通权利救济途径等方面付诸努力。(www.xing528.com)

首先，要尊重和保护胎儿生命权，遵循违法审查原则。2004年的宪法修正案中明确将“国家尊重和保障人权”写入宪法，表明保障人权已成为我国宪法的基本原则。人的生命权作为基本权利暗含于我国宪法之中。它是其他所有基本权利的必要前提和基础。国家尊重和保障人权，生命权自然位于其列，而且位于基本权利价值体系之首，具有最高的价值。^[11]执法机关应切实贯彻宪法关于公民基本权利的规定，强化对公民人权的保护和社会关怀。堕胎规制的价值选择涉及胎儿潜在生命权的保护，无疑关系到基本人权，而生命权是基本人权中处于优先保护地位的权利。因此，堕胎规制由行政法规和地方性法规来规范显然有违基本人权法律保留原则，因而应该在价值衡量和利益平衡的基础上，由法律划定政府强行规制的范围。^[12]根据我国国情，对胎儿生命权的保护最现实也最有可能实现的做法是在现阶段进行最低限度的保护，即禁止晚期堕胎。对于强制堕胎行为，《人口与计划生育法》中应该明确怀孕早中期与晚期的概念，应禁止强制堕胎。此外，还应贯彻《立法法》第90 条的规定，对计划生育方面的法规，开展违法审查，对于违法的法规坚决予以撤销或修改。^[13]

其次，认真落实《人口与计划生育法》相关规定。作为我国在计划生育领域的重要单行法，《人口与计划生育法》体现了以人为本、以人的全面发展为中心的理念，而且它在总则中就明确作出了计划生育依法行政的原则规定，体现了行政机关权力与责任一致的思想。生育权是人的基本权利，宪法予以保障，胎儿的生命亦受到宪法的保障，不得要求以引产的方式来保证计划生育义务的履行。^[14]对于社会抚养费的征收根据，官方解释称：法律规定超生者必须缴纳社会抚养费，不是罚款，而是超生者对社会进行的经济补偿。《人口与计划生育法》对不符合本法规定生育子女的公民已有应当依法缴纳社会抚养费和对不缴纳社会抚养费者依法向人民法院申请强制执行的明文规定，行政执法中就应依法行政，而不应将经济上的强制执行错误引申为强制引产。

最后，建立有效的权利救济机制。针对计划生育工作考核制度存在的问题，应改变以合法生育率和社会抚养费的统计数字为根本考核标准的考评机制，仅仅将它们作为考核的次要内容，并废除“一票否决”“处罚连坐”等内部追责制度。这样可以减少个别地方政府为完成考核任务而实施冲动式执法，使得强制堕胎的悲剧不再重演。应该尽快建立人口与计划生育行政执法重大恶性案件报告制度，有关部门要及时采取补救措施，减少对行政相对人造成的损害。应建立有效的权利救济机制，对强制引产行为的受害者，应畅通其行政救济、司法救济等的途径，使其能通过行政复议、行政诉讼等途径维权。在我国，启动计划生育案件的行政赔偿和司法救助是确保以人为本的重要手段。^[15]