全国逐步放开一孩政策，浙江成首个单独二孩省份

（一）1.5 孩政策（1984—2001）

由于当时我国人口主要集中在农村，在实现联产承包责任制的改革后，农村的情况发生了较大的变化，加之农村没有形成社会化养老的条件，子女养老依旧是农民最为主要和倚重的养老方式，中央领导担心原先严格的一孩政策可能造成严重的后果，开始着手改革当时的人口政策，形成了提倡一孩、准许二孩、杜绝三孩和提倡一孩、有实际困难的经批准生二孩的两套方案。由于有不同意见，最后以第二个方案为主。同时，各地开始粗暴地落实中央政策，形成“大结扎”风潮。^[27]

1984年2月，全国计划生育委员会主任会议针对一孩政策实施中出现的问题提出，计生工作应讲究方法，从实际情况出发，在农村中可以适当放松二孩。同年4月，中央批转了国家计生委《关于计划生育工作情况的汇报》，强调计生工作要建立在合情合理、群众拥护、干部好做工作的基础上；对农村的计生工作可以有控制地把“口子”开大；指导思想上坚决纠正“强迫命令不可避免”的做法，严禁采取野蛮做法和实施违法乱纪的行为。^[28]国家计生委对一孩政策的松动执行，进行了部分试点，并获得中央的肯定，但实践中并没有落实。直到1988年3月中央再次确认该政策，这一做法才逐渐被落实。

在这期间，各地根据当地情况因地制宜，基本上在我国农村地区形成了多种形式的1.5 孩政策：一是严格一孩政策，对有实际困难安排照顾生育二孩的，不超过10%，如北京、天津、上海等5 个省级地区；二是允许独女户生育二孩，如辽宁、山东、陕西等18 个省级地区；三是基本允许生育二孩，这主要是在广东、云南、宁夏等少数地方。^[29] 20 世纪90年代第四次全国人口普查后，从严控制计生政策再次被提起，但实际执行的计生政策大体保持稳定。

（二）双独二孩政策（2002—2013）

2000年，我国进行了第五次全国人口普查。虽然人口总数及每年的增长总数仍然十分可观^[30]，但我国的人口自然增长率已显著降低，并已经维持在一个相对稳定的水平。^[31]不仅如此，全国各地也在计划生育方面有不同的立法与实践，需要总结完善。为了稳定当时的人口发展形势，同时面向人口发展的未来，充分考虑各地区及各民族等诸多方面的差异，有必要制定新的生育法律。

2001年12月29 日，第九届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议审议通过了《人口与计划生育法》，该法自2002年9月1 日起施行，其中明确规定“国家稳定现行生育政策，鼓励公民晚婚晚育，提倡一对夫妻生育一个子女；符合法律、法规规定条件的，可以要求安排生育第二个子女。具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定”。在此基础上，各地根据该法继续放大一孩政策的开口，主要表现为大部分地区放开双独二孩。如在2002 至2003年各地制定或修订的地方性人口与计划生育立法中：广西、江西、广东、浙江、甘肃、内蒙古、山东、陕西、贵州、黑龙江、山西、湖南、湖北准许双独二孩，农村第一胎为女孩的，准许生二胎；云南准许双独二孩，农村可有条件二孩；江苏、安徽、福建、青海、辽宁、天津、河北、上海农村是单独二孩、其他为双独二孩；重庆、四川则为双独二孩，农村为严格单独二孩（要求一方两代以上都是独生子女或以男方到独生女家结婚落户为条件）；吉林实行双独二孩，农林牧副渔等承包经营户则实行单独二孩或第一胎为女孩的，准许生二孩；宁夏也实行双独二孩，农村最多为二孩；河南只确定了农村第一孩为女孩的，家庭又确有困难的，可生二孩；北京为双独，深山农村第一孩为女孩的，可生二孩；海南为双独二孩，农村基本可生二孩；除了河南，全国基本上实现了全部双独二孩，在农村地区也基本实现了单独二孩。^[32](www.xing528.com)

国家“十五规划”期间，人口的控制目标被定位在6200 多万人以内，但国家统计局后来证实“十五规划”期间只增加了4000 多万，这也被2005年的人口抽样调查基本证实。但当时的国家计生委主任及部分专家提出的国家人口发展战略研究报告都认为，中国应当保持计划生育政策的稳定，放宽人口政策不可取。^[33]这种论调一直成为国家人口政策的基调。

（三）单独二孩政策（2013—2015）

2010年11月，我国进行了第六次全国人口普查。根据2011年4月公布的公报和其他相关数据^[34]，2010年我国人口有13.7 亿，但人口出生率已从第五次人口普查时的14.03‰降到11.90‰，平均年自然增长率只有5.7‰；长期以来成为计划生育工作难点的农村，妇女生育率下降明显，从之前的16.54‰下降到14.44‰，甚至一孩生育率都从9.90‰下降到7.71‰。与此同时，相比第五次人口普查情况，0-16 岁人口占总人口比例从22.9%下降到16.6%，65岁以上人口占比从7%上升到8.87%。中国基本陷入低生育率的境地^[35]，此前的双独二孩政策并没有明显改善我国的人口出生率，计划生育政策面临新的调整。

面对我国人口的新情况，对于是从双独二孩直接进入全面二孩还是单独二孩，学者的争论非常激烈。^[36]当时，一份由20 多名国内人口学者编写的《中国人口发展报告2011/12：人口形势的变化和人口政策的调整》，对中央的决策影响起了关键作用。在这份报告中，人口学家预计：符合“单独”条件的全国妇女总数有3300 多万人，实施“单独二孩”政策后，预计三到四年后可增加1000 万—1200 万名新生儿。其中，峰值年份总新增人口将达到2600 万，总和生育率（一个妇女一生可生育子女数）将由现在的1.6 左右提高至2.4^[37]，基本上奠定了我国只能实现单独二孩，全面放开二孩政策没有空间。

2013年11月12 日，中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策，逐步调整完善生育政策，促进人口长期均衡发展。在此基础上，各地也对本省的相关规范进行了调整。2014年1月17 日，浙江省人大常委会公布了修订后的《浙江省人口与计划生育条例》，明确确立单独二孩政策，成为全国第一个单独二孩政策落地的省份，此后其他各省也通过修订地方性法规等形式确立了单独二孩政策，单独二孩政策在我国普遍落地。