全面二孩政策的确立过程

从历史上来看，我国一孩政策的确立，经历了一个由最初不限制生育甚至鼓励生育到逐渐限制生育的阶段，但其间也经历了政策的停滞与反复。具体而言：

（一）鼓励生育阶段（1949—1953）

新中国成立前后，毛泽东主席先后发表了《唯心历史观的破产》《中国人民站起来了》等讲话，明确提倡人多是好事的观念。这些讲话在当时直接影响了生育政策。解放战争中，共产党赢得人心进而取得胜利，“人多力量大”成为一种人人都看得见的表象，这在不同程度上影响了人们的人口与生育观念；加之受到苏联鼓励多生人口政策的影响，新中国成立后也采取了鼓励生育的政策，并采取了相应的措施，包括限制人工流产、补助困难的多子女家庭、鼓励城市失业人员下乡从事农业和手工业等。这一时期新中国基本上处于恢复阶段，包括恢复工农业生产和人口生产，顺应群众的需求；虽然在后期也有对人口生产予以限制的声音，但主要还是以鼓励为主。

（二）提倡节育阶段（1954—1957）

1954年第一次全国人口普查结果公布，引起党和国家领导人的重视。刘少奇明确提出了节育的主张，国务院也指定有关部门进行研究，一些有识之士也主张控制人口。1955年，党中央第一次向全国发出关于控制人口的指示；国家开始生产外用避孕药，并开始放宽绝育手术的批准程序。毛泽东主席在1956年亲自制定的《全国农业发展纲要》中提出，除少数民族地区外，一切人口稠密的地方，都要宣传和推广节育，提倡计划生育。同年，国民经济的第二个五年计划建议报告中，周恩来总理提出要节制生育，并要求卫生部门加以宣传，采取措施。

1957年我国的人口理论与节育观念宣传达到了阶段性高潮，具体表现为毛泽东主席及有关主管部门的领导多次在重要会议上明确提出中国应当提倡节育。与此同时，包括人民日报、大公报、文汇报、光明日报、中国青年报等在内的知名报刊、杂志等，刊载了诸多有关人口理论问题的探讨文章，其中影响最大的是马寅初的《新人口论》。这些都为我国人口政策的转变创造了有利的舆论环境。总体来看，这一阶段应当属于我国人口理论逐步受到重视的期间，但主要是理论提倡与宣传，具体行动并不明显，更没有强制性的措施保障。

（三）政策反复与停滞阶段（1957—1975）

1957年下半年开始的反右斗争及其扩大化运动，使得刚刚步入正轨的节育宣传被否定，众多有识之士的言论受到批判。1958年开始，我们对解决人口过多的问题盲目乐观，计划生育的宣传被中断。

1962年，我国人口出生再现高峰，随之而来的社会问题开始显现。为此，党中央和国务院发出了《关于认真提倡计划生育的指示》，在节育宣传、技术指导和制度层面都提出了要求。1964年，在第二次人口普查的基础上，国家加强了对计划生育工作的领导，国务院成立了计划生育办公室，部分省市设立了专门负责计划生育技术指导的机构；第一次全国计划生育经验交流会在北京召开，初步提出了推广节育技术等在内的计划生育工作的常规内容。1965年，周恩来多次对人口与卫生工作作出指示。此后，因“文化大革命”开始，节育技术虽仍在进步，避孕药也开始实行免费，但节育工作却处于停滞，好在关于节育的宣传工作仍在一定程度上持续展开。(www.xing528.com)

1973年，人口增长指标被纳入国民经济发展计划；卫生部公布了各种节育手术后假期的建议，国务院正式成立了计划生育领导小组；第一次全国计划生育工作汇报会上提出了“晚、稀、少”的生育观念。1974年，全国开始免费提供多种避孕药具，并组织送货上门，计生队伍建设与经验交流也在不断加强，但“四人帮”也在不同程度上制造混乱。

在这一阶段，我国总体上是不断加大宣传、提倡节育的，并采取了一些鼓励性的措施。但由于经常受到政治运动的阻挠，使得控制人口的理念并没有完全确立起来，人口增长仍然处于较为无序的状态。

（四）试点并推广节育阶段（1976—1979）

粉碎“四人帮”后，国家的政治、经济、社会秩序开始逐步恢复，党和政府重新开始重视计划生育工作。在继续探讨人口规律、规范计划生育相关经费管理的基础上，一方面明确将“国家提倡和推行计划生育”纳入1978年的《宪法》，使施行计划生育成为一项宪法要求。另一方面通过政策文件逐渐将计划生育工作向全国推广，并采取了包括男女同工同酬、奖励一孩夫妇、为无子女老人实行社会保险等在内的多项鼓励措施。在此基础上，党中央加强了对计划生育的领导工作，要求各级党委第一书记亲自抓，政府要设置相应的领导组织和办事机构；同时，严格党团员的计划生育工作，并对不实行晚婚、节育的党团员进行批评教育。

应该说，这一阶段是国家发展的重要调整期，也是我国人口与计划生育工作逐步回归正常的时期，党和政府对人口与计划生育工作高度重视，这一阶段也是我国人口与计划生育工作全面推开、严格规范的形成阶段。

（五）严格一孩阶段（1979—1984）

随着十一届三中全会的召开，党和国家的工作都重新回到了正轨，人口问题也是重点之一。表现为：（1）组织上，在全国各个街道、里弄和农村公社普遍建立计划生育工作机构，形成了全国性的计划生育工作网；全国人大常委会设立了国家计划生育委员会。成立了人口理论、计划生育宣传和节育技术三支队伍。（2）政策上，从提出每对夫妇生育子女数“最好一个，最多两个”，到《中共中央关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》，党中央明确提出我国在本世纪末人口控制在十二亿的目标，提倡“一对夫妇只生育一个孩子”，并要求党团员及各级干部带头响应。少数民族也要实行计划生育。出台了《中共中央、国务院关于进一步做好计划生育工作的指示》，继续提倡晚婚、晚育、少生、优生等政策。（3）法律规范上，对《婚姻法》进行了相应的修改，明确规定计划生育是夫妻双方的义务，规定最低结婚年龄，鼓励晚婚晚育、优生优育。（4）具体工作上，明确国家干部和职工、城镇居民，除特殊情况且经批准外，一对夫妇只生育一个孩子；农村普遍提倡一孩，某些群众确有实际困难要求生二胎的，应经过批准安排。1982年的《宪法》再次强调了国家实施计划生育的政策及夫妻计划生育的义务，并规范了相关的权利保障。至此，我国一孩政策正式出台并全面实施。

在这一阶段，国家的人口与计划生育工作有了较为明确的目标，包括人口总数控制、增长率控制，更为关键的是，通过一系列措施将党和政府的计划生育政策从宣传层面落到了实践层面，从而使我国确立的一孩政策正式进入了全面实施阶段。