建立完善的生态移民法律制度为丝绸之路经济带

（一）生态移民的现状

生态移民在环境领域是个新名词，源于美国科学家考尔斯，他最先将群落迁移的概念导入生态学，最初是指出于保护生态环境的目的而实施的移民，认为只有意识到继续在原地居住会对生态环境产生破坏，造成严重后果，才会产生生态移民。生态移民主要产生于非洲等贫穷国家，世界其他国家也有生态移民的历史。

我国的生态移民始于20世纪90年代。学术上的生态移民有两方面含义：一是指生态移民这一行为，即将生态环境脆弱地区分散的居民转移出来，使他们集中居住于新的村镇，以保护和恢复生态环境、促进经济发展的活动。二是指移民的主体，即那些在生态移民实践中被转移出来的农牧民。相对于传统移民而言，生态移民与其有很大的区别：

（1）移民的目的不同。传统移民一般是基于各种的个人目的，通常是为了个人实现更好的发展而采取的个体移居行为，但生态移民则是因为居住环境恶化、生态脆弱，无法满足在当地继续生存发展的要求，为了保护和恢复生态并保障百姓的正常生活而采取的有组织有规模的整体迁居的行为。

（2）传统的移民行为通常是跨国操作，但生态移民基本是在本国范围内，大部分是在本省范围内实现。

另一个与生态移民经常混淆的概念的是水库移民。水库移民是指因为需要在当地建造水库，蓄水后会导致地势低洼地带被水淹没，所以该地区的居民将有组织地被迁出该地的行为。它与生态移民的主要区别在于：

（1）前者是水电工程规划后产生的，是完全被动的移民。后者是为了扭转生态—贫困—人口恶性循环局面而主动采取的移民举措。

（2）前者绝大部分分布于山下的河谷等地带，所以水库移民是该地区最富裕的河谷地区的群体。后者多产生于生态最脆弱，生存条件最恶劣的地方，例如分布在山区或沙漠边缘。

（3）水库移民是“地毁人走”，并没有为当地生态恢复腾出空间，而生态移民则是“人走地留”，主要是为了恢复保护当地受破坏的生态环境。前者位于少数民族文化富集的河谷区域，属于保存特别重要的区域，借水库使其迁居非但不会减缓原来的人地矛盾，反而会加剧这个趋势。后者的迁居不但会保护环境，同时可以改变居民的生活环境。^[28]

（二）我国生态移民中存在的主要法律问题

生态移民是目前平衡生态保护与居民生活的比较有效的方法。许多国家都在采用，就我国而言，在实施生态移民的过程中还存在着很多法律问题。突出的问题集中在以下几点。

1.生态移民合法化问题

我国现行立法尚未规定移民问题，移民一般是采取自愿的原则，但是我国的生态移民通常是政府出面组织，以村为单位整体迁移的，很多情况下不顾及当事人的意愿，将民事关系转化成了行政关系，行政主体做出行政行为时由于角度单一，即使本意是有利于行政相对人的，也可能会损害其利益。葛剑雄教授认为“生态移民的目的是保护生态环境，所以主要的、唯一的标准就是被迁移者在原居住地是否已经造成了对生态环境的破坏。至于这些人的生活状况或者生产方式如何，不应该成为启动生态移民的主要原因。但是个人的主观意愿，包括民族、文化、宗教、社会、传统、心理等方面的因素，在不影响他人，不破坏环境的前提下，有选择的自由”。^[29]因此，关于生态移民的条件、生态移民的原则和方式有待于法律进一步规定。

2.有关生态移民土地承包关系的法律问题

（1）农牧民与集体之间的土地承包关系。在移民前，农民承包耕地30年不变，牧民承包草地是30 到50年不变。但在禁牧和恢复生态后，原承包土地上农牧民的收益无法体现出来。

（2）移民后的土地分配可能会出现不公平的情况。例如，移民原来居住地是水浇地，但移民后可能分到的仅是荒山荒地，这之间的差额却无法得到补偿。

（3）移出地的法律地位和利用方式。从最初的生态移民设计方案看，移出地的使用权仍属牧民所有，即30到50年不变。通过若干年的“围封禁牧”，待生态恢复后，牧民可迁回原迁出地。但在实施过程中，许多迁出地以生态建设为名，被诸多企业所占有。个别企业还改变原迁出地的利用方式，开垦种植经济作物，获取经济利益，造成企业转包移民户承包的土地而形成的经济法律关系模糊。

3.有关生态移民资金的法律问题

目前，我国的生态移民所需资金仍然是以政府补助为主，个人投资为辅。由于现在生态移民的人数越来越多，政府能提供的资金相当有限。按丝绸之路经济带的情况而言，一户家庭政府给予的资金基本是几千元（不计算补偿款）。但要在异地立足、建房、开垦土地、饲养牲畜等事项的花费远远高于这个数目，其余的全部要移民个人负担，压力太大。而且由于资金投入渠道的狭窄，也使生态移民投资的规模偏小、水平较低，严重影响了生态移民的效果。另外，政府的承诺往往无法兑现，引起居民对政府承诺的不信任。由于我国到目前为止尚没有专门针对移民的部门法，即使即将出台的移民法也只针对投资和技术移民，与移民相关的《水法》等法律中也几乎找不到关于生态移民的法律规定，政府所实施的基本都是地方性的规定条例，这使得基层政府为了实现最终目的可以随意变更承诺而不用负担法律责任。

4.有关生态移民的经济补偿法律问题

生态移民中比较大的困难是生态经济补偿，经济补偿是对移民利益的切实保障。生态移民尤其是经济带的移民，都是生活在土地贫瘠、生态环境恶劣地区的贫穷农牧民，土地是他们的唯一生活保障。如果选择迁徙可能就会失去土地，对世代依靠土地生存的农牧民来说是非常艰难的选择，所以国家的补偿机制一定要合理到位。国家法律层面有关移民补偿的规定基本体现在《国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》：一是国家无偿向退耕户提供粮食、现金补助。长江流域及南方地区每亩退耕地每年补助粮食（原粮）150公斤；黄河流域及北方地区每亩退耕地每年补助粮食（原粮）100公斤。每亩退耕地每年补助现金20元。二是国家向退耕户提供种苗造林费补助。补助标准按退耕地和宜林荒山荒地造林每亩50元计算。三是关于粮食和现金的补助年限，还草补助按2年计算；还经济林补助按5年计算；还生态林补助暂按8年计算。

国家提供的补助主要集中在粮食和树苗补偿款上，其余的补助金则是各省按照自己的情况来决定。省内纵向补助主要是指实施项目的省级财政向实施项目的县级财政的纵向财政转移支付。鉴于项目实施地区县级财政的困难状况，围绕项目实施工作而发生的工作经费的主要部分均应由省级财政承担。这里存在的法律问题有三点：

（1）国家及省上的补助款在下拨时因为没有监督机构，而且没有相关法律的规定约束，机制的不完善，使补偿不能完全依法进行，部门行政色彩浓，补偿受益者与需要补偿者相脱节，导致补偿的钱粮不能及时到位，而且存在补偿款通过名目多样的生态建设项目被中间环节消耗掉，最后真正发到移民手中的补偿金非常紧缺。

（2）补偿金计算不够合理，因为各省情况不同，导致有些地方的补偿款根本不足以维持移民再生产及正常生活。主要表现为：

①移民生活安置资金不足。

②移民生产必需的基础设施建设投入不足。

③国家对封禁过程投入不足。例如根据宁夏、河北、内蒙古地区基层干部反映，目前安置移民主要靠国家补贴，而国家补贴的人均4000～5000元搬迁款，甚至连修路、通电、建房等基础设施的费用都不够，根本谈不上扶持移民发展生产，退耕还林政策问题。

（3）现有的退耕还林相关法律只提供5年和8年的粮食与资金补偿，但5年和8年后怎么办？国家并没有明确的政策意见，这就使农牧民感觉没有稳定感，不肯放弃原有的承包林地与草场而造成移民的困难。

（三）丝绸之路经济带生态移民法律制度建议——生态移民的法制化

1.明确丝绸之路经济带政府在生态移民过程中的法律地位——辅助作用还是组织领导地位

法律明确规定政府在生态移民过程中的法律地位，实际上就是给政府的强制移民行为提供了法律依据，既便于政府行为，也便于百姓理解。但在这个过程中也要注意保护民法精神中的自愿原则，尽量对不愿移民的居民采取说服教育方式。现实中，我国一直执行户籍制度，宪法中也未规定居民的自由迁徙权，这可以作为基础来制定明确的政府职责。另外，政府的移民准备工作项目计划应当由独立的专门机构来审核，确保它的选择能保证移民利益的最大化和最优化，避免因为形象工程而产生移民的新居住地不适宜长期发展，仅给移民提供了房屋等基本条件，却没有其他应有的附属设施如学校，给需修复的生态或新移民地生态带来二次破坏等不良现象产生。

2.投入资金保障移民生活

丝绸之路经济带政府可以采取企业与企业之间、企业与农户之间自主建立的补偿机制，其补偿形式有使用费、转让费、土地出让费、成本分摊、低息信贷等。这种机制赖以存在的基础是生态环境服务价值的用户和提供者之间进行的广泛磋商，特点是汇集社会广大力量和资金参与生态环境的重建及生态移民的新生活。政府提供的投资应当顾及移民生活的各个层面，最少应按照当地人均生活最低标准给予移民补助，并且补助应当落实到个人，以免在中间环节被扣留。这部分投资应当有公信力，投资的计划数额都要提前公开明示，便于移民掌握，分析利弊。政府的资金还要能保证移民的可持续发展，不能只考虑移居过程的费用。

3.应当给移民建立健全社会保障制度

移民离开故乡，进于新环境中，本身易受排斥，加上土地或其余生产条件不足等情况，可能无法维持正常生活。移民几年没有收入的现实比比皆是，这时如果有社会保障制度的扶持，就能帮助移民度过困境，建立信心，融入新生活。

4.进一步细化和合理化移民经济补偿金的规定

移民补偿金是移民的主要生活依靠，所以应当由独立于政府之外的专门机构来监管补偿金的划拨，规避资金下放过程中的层层盘剥等违法现象。另外，移民补偿金还应当根据实际情况采取合理的计算方式划拨，以免移民获得的款项根本不足以维持生计。根据《国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》的规定，退耕还林的补偿规定应该更合理明确，对于失地的农牧民将来的生活要有切实保障：

（1）从牧区专项资金和发展资金中，把牧民建房、暖棚作为重要投资项目之一，每年安排一定数额的专项资金，连续多年给予支持。

（2）按照国家扶贫重点向边远少数民族地区转移的战略，在以工代赈和扶贫资金中，每年安排一定额度的切块专项资金，向牧民住房、暖棚建设倾斜。(https://www.xing528.com)

（3）在民政专项资金中，每年安排一定的资金用于牧民定居点建设。

5.建立丝绸之路经济带生态移民、牧民定居点建设的高效管理机制

（1）在牧民定居点建设中，需要建立一个强有力高效率的管理运行机构，协调解决牧民定居点建设中的组织实施、督促检查及发生的重大问题等。

（2）实施统一规划设计和工程质量监理评估及验收等管理措施。

（3）建立生态移民安置和牧民定居点专项资金的财务管理制度。

6.明确规定生态移民的土地分配关系

生态移民后土地分配的公平性应当制定法律来明确，移民前后的土地差距应当给予经济补偿，粮食产量若减少，也应当有所补偿，移民对此才会比较安心。移出地若有商业用途，不论是用作生态旅游，还是以生态建设为名被企业所占，所得收益应按份额由开发商和使用权人（移民）共享。

【注释】

[1]亚当·斯密：《国富论》，中南大学出版社2003年版，第3页。

[2]綦好东，史建民，岳书铭：《制度创新和可持续利用》，经济管理出版社2002年版，第78页。

[3]胡春田，巫和懋，霍德明，熊秉元：《经济学概论》，北京大学出版社2006年版，第9页。

[4]刘超：“关于建立和完善我国生态效益补偿机制的思考”，载《天津社会科学》2006年第5期。

[5]蔡邦成，温林泉，陆根法：“生态补偿机制建立的理论思考”，载《生态经济》2005年第1期。

[6]环境科学大辞典编委会：《环境科学大辞典》，中国环境科学出版社1991年版，第266页。

[7]李甜江，聂向东，郑和平：“生态补偿关键问题的探讨”，载《陕西林业科技》2006年第1期。

[8]毛显强，钟瑜，张胜：“生态补偿的理论探讨”，载《中国人口·资源与环境》2002年第1期。

[9]吕忠梅：《超越与保守——可持续发展视野下的环境法创新》，法律出版社2003年版，第146页。

[10]胡春田，巫和，霍德明，等：《经济学概论》，北京大学出版社2006年版，第9页。

[11]胡春田，巫和，霍德明，等：《经济学概论》，北京大学出版社2006年版，第9页。

[12]胡春田，巫和，霍德明，等：《经济学概论》，北京大学出版社2006年版，第9页。

[13]庇古：《福利经济学(上)》，中国台湾银行经济研究室1971年版，第326页。

[14]吕忠梅：《环境法新视野》，中国政法大学出版社2000版，第80页。

[15]曹凤中：“中国发生持久性环境危机的经济学分析”，载《陕西环境》2003年第9期。

[16]时军：“环境规划法律制度在生态城市建设中的作用”，载《山西省政法管理干部学院学报》2006年第6期。

[17]时军：“环境规划法律制度在生态城市建设中的作用”，载《山西省政法管理干部学院学报》2006年第6期。

[18]金瑞林：《环境与资源保护法学》，高等教育出版社1999年版，第221页。

[19]孙天华，刘晓茹，傅桦：“浅评我国生态环境监测现状”，载《首都师范大学学报(自然科学版)》2006年第3期。

[20]张文海，张树礼：“内蒙古生态环境监测指标体系与评价方法研究初探”，载《内蒙古环境保护》2004年第3期。

[21]黄国宝：“生态环境监测的重要技术手段——‘3S’简介”，载《福建环境》2003年第5期。

[22]陈建华，沙拜次力：“发挥资源优势加快甘南发展”，载《发展论坛》2004年第1期。

[23]金瑞林：《环境与资源保护法学》，高等教育出版社1999年版，第312页。

[24]金瑞林：《环境与资源保护法学》，高等教育出版社1999年版，第312页。

[25]金瑞林：《环境与资源保护法学》，高等教育出版社1999年版，第312页。

[26]金瑞林：《环境与资源保护法学》，高等教育出版社1999年版，第312页。

[27]史学瀛：《环境法学》，清华大学出版社2006年版，第271页。

[28]郑易生：“为什么对怒江的水电开发决策要特别慎重”，载《新青年》2006年第1期。

[29]一迪：“生态移民的困惑”，载《华夏人文地理》2003年第5期。