实施自然资源有偿使用法律制度：研究丝绸之路经济带生态安全

（一）自然资源有偿使用制度的内涵及意义

1.自然资源有偿使用制度的内涵

自然资源是在一定经济和技术条件下，自然界中可以被人类利用的物质和能量。它是大自然馈赠给人类的礼物，一度被人类无偿使用。随着社会工业的进步和地球人口数量的增加，人均占有自然资源的量越来越贫乏，自然资源的稀缺性日益凸现。在经历了工业化运动后的现今时代，世界人口已经增长至65亿，劳动力相对过剩，支撑人类经济系统的生态系统承载力相对愈发脆弱，自然资源成了最稀缺的生产要素。为了从根本上提高自然资源的利用效率，由此产生了自然资源价值论。自然资源的价值，特别是不可再生资源的价值是确定的，且随着其存量的枯竭，价值会不断增加。存量不同的自然资源，价值亦不同。存量越少，价值量越大。对于那些恒定资源的价值量，不仅存量大，也无人支配，价值量也最低。

法律是实现自然资源价值、追逐效率的有效手段，而集中体现自然资源价值论的法律制度即为自然资源有偿使用制度，该制度是指法律规定的关于单位或者个人必须按照法律规定缴纳一定的费用，才能开发和利用自然资源的法律规范的总称，是自然资源价值在法律上的体现和确认。

2.自然资源有偿使用制度的意义

（1）自然资源有偿使用制度有利于促进自然资源的合理开发和节约使用。在我国，自然资源的所有权和使用权主体并不合一。使用权主体具有相当的广泛性，所有权则主要掌握在国家和集体的主体手中。为了避免经济学上假定的理性经济人逐利引发公共牧地悲剧的现象，可以通过自然资源有偿使用制度，要求使用者以支付一定的代价来获取一定的开发利用权，从而促使使用者珍惜和合理开发利用资源。

（2）自然资源有偿使用制度有利于为开发新的自然资源筹集资金，并恢复和保护自然资源。根据我国现行的各单项自然资源法关于自然资源有偿使用制度的规定，资源费上交后，一部分要专项用于开发利用新的自然资源和保护恢复自然资源，如土地有偿使用费用，30％上缴中央财政，70％留给有关地方人民政府，两者都专项用于耕地开发。自然资源有偿使用制度减轻了国家开发和保护自然资源的财政负担，体现了“谁受益、谁补偿”的社会公平原则。

（3）自然资源有偿使用制度有利于保障自然资源的可持续利用，能促进社会的可持续发展。自然资源有偿使用，需要自然资源使用者支付相应的对价后开发、利用自然资源。一方面支付代价的行为会在一定程度上促使减轻资源使用者对资源的破坏和浪费，另一方面自然资源有偿使用有利于资源使用费专项用于开发、保护、恢复自然资源，这一制度可以实现自然资源的可持续利用，符合可持续发展的理念。

（二）自然资源有偿使用制度的依据

在我国，大部分自然资源单行法都规定了自然资源有偿使用制度。譬如，原《水法》虽然没有规定对水资源全面实行有偿使用制度，但对特定取水征收水资源费的问题已经做出了规定。原《水法》规定，“对城市中直接从地下取水的单位，征收水资源费；其他直接从地下或者江河、湖泊取水的，可以由省、自治区、直辖市人民政府决定征收水资源费。”

目前，全国已有二十多个省、自治区、直辖市颁布了征收水资源费的办法和标准。九届全国人大第四次会议批准通过的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》提出：“要依法保护并合理开发土地、水、森林、草原、矿产和海洋资源，完善自然资源有偿使用制度和价格体系，逐步建立资源更新的经济补偿机制。”因此，新《水法》将水资源有偿使用制度作为国家又一项基本的水资源管理制度在总则中做了专门规定。此外，新《水法》为了健全完善我国的水资源权属法律制度，建立取水权法律规范，将实施取水许可和收取水资源费两项制度紧密相连，明确规定除家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等少量取水的以外，直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水资源行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权。就是将取得取水许可证和缴纳水资源费作为取得取水权的前提条件。这就为进一步健全完善我国的水资源权属法律制度和取水许可、水资源有偿使用制度提供了法律依据，为在国家宏观调控下进一步运用市场机制配置水资源创立了法制基础。

（三）丝绸之路经济带自然资源有偿使用的法律形式——自然资源税

1.自然资源税(www.xing528.com)

自然资源税是国家对我国境内从事开发利用自然资源的单位或个人，就其资源生产和开发条件的差异而形成的差异征税的一种税，是国家税务机关凭借行政权力，依法无偿取得财政收入的一种手段。^[27]自然资源的征税机关主要是国家税务机关，且征税所得最终都上缴国库，归国家所有。

我国的自然资源税是指对在我国境内开采应税矿产品和生产盐的单位和个人，就其应税数量征收的一种税。

2.完善丝绸之路经济带自然资源税的建议

（1）扩大征税范围

自然资源是生产资料或生活资料的天然来源，它包括的范围很广，如矿产资源、土地资源、水资源、动植物资源等。目前丝绸之路经济带的资源税征税范围较窄，仅选择了部分级差收入差异较大，资源较为普遍，易于征收管理的矿产品和盐列为征税范围。随着丝绸之路经济带经济的发展，对自然资源的合理利用和有效保护将越来越重要，因此，资源税的征税范围应逐步扩大。

实践中，丝绸之路经济带资源税的征税范围已经包括所有不可再生资源和部分存量已处于临界水平，再进一步消耗会严重影响其存量或其再生能力已经受到明显损害的资源，如矿产资源、水资源、森林资源、动植物资源等。但是，考虑到目前征收管理水平的不足，可以采取循序渐进的方法逐步扩大征税范围，当务之急是先将水资源纳入资源税的征税范围，待条件成熟之后，再对森林资源、草场资源等其他资源课征资源税。

（2）实行差别税额从量征收，完善自然资源税的计税依据

丝绸之路经济带现行资源税实行从量定额征收：一方面税收收入不受产品价格、成本和利润变化的影响，能够稳定财政收入；另一方面有利于促进资源开采企业降低成本，提高经济效益。同时，自然资源税按照“资源条件好、收入多的多征，资源条件差、收入少的少征”的原则，根据矿产资源等级分别确定不同的税额，以有效地调节资源级差收入。

从理论上讲，作为自然资源税“从量计税”依据的“量”有储存量、生产量和销售量三种。现行自然资源税按应税资源产品的销售量或自用量作为计税依据明显不合理，因为自然资源被开发后，无论资源开采企业是否从资源开采中获得收益，自然资源都遭到破坏，对不可再生资源尤其如此。最理想的办法应当是按储存量计税，即按照开采应税资源的单位或个人实际消耗的可采储量作为计税依据。这种方法尽管符合自然资源税的立法精神，但其操作难度较大。目前，现实的选择是以丝绸之路经济带应税资源的实际产量为计税依据，而不必考虑该产量究竟是否用于销售或自用，这样能够从税收方面促使丝绸之路经济带地区的经济主体从自身经济利益出发，以销定产，尽可能减少产品的积压和损失，使有限的资源得到充分利用。

（3）科学制定自然资源税的单位税额

按照可持续发展理论，科学制定自然资源税的单位税额是完善自然资源税课征的难点和重点。丝绸之路经济带自然资源税的单位税额，应当将资源税与环境成本以及资源的合理开发、养护、恢复等挂钩，在收取绝对地租和调节级差收益的基础上，根据资源的稀缺性、不可再生资源的替代品开发成本、可再生资源的再生成本、生态补偿的价值等因素，合理确定和调整资源税的单位税额。