丝绸之路经济带生态安全规划制度研究

（一）生态环境安全规划制度

环境科学的研究成果表明，处于一定时空范围内的生态系统，都有其特定的能量流和物质流规律。只有顺从并利用这些自然规律来改造自然，人们才能持续地取得丰富而又合乎要求的资源来发展生产，并保持洁净、优美和宁静的生活环境。

生态环境安全规划，是指在编制国家或地区的发展规划时，不只单纯考虑经济因素，而是把它与地球物理因素、生态因素和社会因素等紧密结合在一起进行考虑，使国家和地区的发展能顺应环境条件，不致使当地的生态平衡遭受重大破坏。生态环境安全规划是国民经济和社会发展的有机组成部分，是环境决策在时间、空间上的具体安排，是规划管理者对一定时期内环境保护目标和措施所做出的具体规定。其目的是在发展经济的同时保护环境，使经济与社会协调发展。在人与环境系统中，人类活动可以带来经济效益、社会效益和环境效益，同时也可能带来这三者的损失。这些效益和损失可以用一个标准（比如货币）来衡量，并规定效益为正、损失为负。因此，在保证环境目标（环境质量）不超过环境容量的前提下，使所有效益和损失的总和为最大，这就是生态环境安全规划原理。目前所进行的生态环境安全规划主要以经济损失（环境投资）最小或经济效益最大或满足环境标准为目标。^[16]

历史实践证明，丝绸之路经济带地区在改造自然的活动中往往只求获得某项成果，而不考虑是否违反生态规律，以致造成了一系列不利于发展生产又影响社会生活的结果。我们应总结过去的经验教训，渐渐意识到必须要有生态系统的整体观念，充分考察各项活动对环境可能产生的影响，并决定对该项活动应该采取的对策，以防患于未然。因此，我们应当重视生态系统研究在丝绸之路经济带生态环境安全中的作用，生态环境安全规划制度正是为了实现生态系统平衡而需要推行的一项重要制度。

（二）生态环境安全规划制度的作用

1.生态环境安全规划制度是实施环境保护战略的重要手段

协调生态环境与经济发展的关系，首要任务是要保护生态环境与资源。因此，国家的有关生态环境保护战略中已包含了生态环境安全规划制度的构建。然而，生态环境保护战略只是提出了方向性、指导性的原则、方针、政策、目标和任务等，要把生态环境保护工作落到实处，则需要通过生态环境安全规划制度来具体贯彻生态环境保护的战略方针和政策，完成生态环境保护的任务。

2.生态环境安全规划制度是协调社会经济发展与生态环境保护的基本要求

联合国环境规划会议在总结世界各国经验教训的基础上，提出了可持续发展战略，该战略思想的基本点是：生态环境问题必须与经济社会问题一起考虑，并在经济社会发展中求得解决，使经济社会与环境保护协调发展。党的十七大也提出，要深入贯彻落实科学发展观。深入贯彻科学发展观的要求之一便是构建完善的生态环境安全规划制度，坚持全面、协调、可持续发展。

3.生态环境安全规划制度是实施有效的生态环境管理活动的基本依据

生态环境安全规划制度是对于一个区域在一定时期内的生态环境保护进行总体设计和实施方案的制度。它给各级生态环境保护部门提出了明确的方向和工作任务，使得生态环境保护的方针、政策能得到具体的贯彻落实，因而它在生态环境管理活动中占有较为重要的地位。

4.生态环境安全规划制度是改善生态环境质量、防止生态环境破坏的重要措施

生态环境安全规划要在一个区域范围内进行全面规划、合理布局以及采取有效措施预防产生新的生态环境破坏，同时又要有计划、有步骤、有重点地解决一些历史遗留的生态环境问题，还要改善区域生态环境质量和恢复自然生态环境的良性循环。通过这些规划及其他管理手段，采取防范性措施，防止生态环境损害的发生，集中体现了我国生态环境保护中“预防为主”的方针。^[17](www.xing528.com)

正因为生态环境安全规划制度有着如此重要的作用，《中华人民共和国环境保护法》对此也做出了一些重要的规定。该法第4条规定：“国家制订的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展计划，国家采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施，使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调。”该法第12条规定：“县级以上人民政府环境保护行政主管部门，应当会同有关部门对管辖范围内的环境状况进行调查和评价，拟订环境保护规划，经计划部门综合平衡后，报同级人民政府批准实施。”该法要求政府“制订城市规划，应当确定保护和改善环境的目标和任务”，还规定“城乡建设应当结合当地自然环境的特点，保护植被、水域和自然景观，加强城市园林、绿地和风景名胜区的建设”。将生态环境安全规划写入环境保护法中，为制订生态环境安全规划提供了法律依据。生态环境安全规划法律制度的主要目标是保障生态环境安全规划的各项任务落到实处，对于生态环境安全规划的原理、原则与作用等进行法律规范。

（三）完善丝绸之路经济带生态环境安全规划制度的设想

完善丝绸之路经济带生态环境安全规划制度就是要对丝绸之路经济带在一定时期内的生态环境保护进行总体设计并明确具体的实施方案。通过该制度的完善，丝绸之路经济带地区的各级生态环境保护部门都能进一步贯彻落实有关生态环境保护的方针、政策，明晰不同行政管理部门的自我职责。鉴于丝绸之路经济带的产业结构、居民的生产生活习俗、经济发展需求和生态环境保护工作的矛盾等具体因素，丝绸之路经济带地区的国土资源规划、城市规划、环保、矿物资源等部门应当会同当地的土地规划、环保、城市规划、林业、农业、工业、矿务等部门，共同制订丝绸之路经济带地区的国土利用规划、区域规划、城市规划、生态环境安全规划，从而使丝绸之路经济带的经济发展与土地资源利用、城市功能结构发展、矿物资源开采、生态旅游发展、物种多样性保护、草原森林资源利用得以协调发展。此外，在丝绸之路经济带生态环境安全规划编制阶段，各个部门要对规划实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评价，提出预防或减轻不良环境影响的对策和措施，并进行跟踪监测。丝绸之路经济带地区的相关部门在完善生态环境安全规划制度的实施过程中，要与生态环境影响评价制度相结合。

我国的环境保护制度只是对生态环境安全规划的原则进行了规定，要落实到具体的生态环境安全规划制度，需要从以下几个方面做起：

（1）丝绸之路经济带地区政府应当在充分调查研究的基础上，对丝绸之路经济带的工业和农牧业、生产和生活、经济发展与生态环境保护等方面的关系做全盘的考虑，进而制订丝绸之路经济带的国土利用规划、区域规划、城市规划、生态环境安全规划，使得各项事业得以协调发展。在城市规划中，要进行合理的功能区划分，注重生态城市的建设。在制订区域、城市和生态环境规划时，应该根据丝绸之路经济带地区不同的自然条件、经济条件，制订出一种既能有利于经济和社会发展，又能维持区域生态系统平衡、保护生态环境质量的最佳总体规划方案，这便从宏观上贯彻了以预防为主的生态环境安全规划制度。

（2）丝绸之路经济带地区的政府应当注重当地生产的合理布局。可以说，环境污染和生态破坏同生产的不合理布局有着重要的内在联系。其中，工业生产布局同环境污染有着直接的关系，农业生产和资源开发的布局同自然环境的破坏也有着直接的关系。如农、牧、渔、采掘业及部分化工工业部门直接以自然资源作为劳动对象，这些布局直接受到自然条件的制约和影响，并对生态环境和资源产生一定的损害和消耗。而以这类部门生产的产品作为原料和燃料的加工生产部门，对自然环境的依赖性虽然不大，但是大都在生产过程中不同程度地排放各种废弃物而对环境产生污染。这两类生产部门在地区上的分布，又直接影响居民点的分布和规模，从而决定着城镇的布局、人口密度的分布以及交通、文化设施的分布。因此，物质资料生产部门的合理布局十分关键。丝绸之路经济带合理的生产布局，尤其是工业布局应该做到：

①适当利用自然环境的自净能力；

②加强资源和能源的综合利用；

③大型项目的分布与选址要尽可能减少对周围环境的不良影响；

④严禁污染型工业建设在居民稠密区、城市上风区、水源保护区、名胜古迹和风景游览区、自然保护区。只有这样，才能大大减少工业对生态环境的污染和损害。^[18]

（3）丝绸之路经济带地区的政府应当将生态环境安全规划制度与生态环境影响评价制度结合起来实施。在丝绸之路经济带生态环境安全规划的编制阶段，对规划实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评价，提出预防或减轻不良环境影响的对策和措施，并进行跟踪监测。通过对丝绸之路经济带地区政府的战略决策行为以及可供选择方案的环境影响进行系统和综合性的评价，为行政部门制订和实施生态环境安全规划等提供环境信息上的支持，以避免或尽可能降低由于决策失误带来的不良环境影响。这样才可能真正落实生态环境安全规划制度，促进社会经济环境系统的可持续发展。