建立生态效益补偿制度的实践与成果

人类赖以生存的自然生态系统是经过长期的演化才形成的，具有生态功能和使用价值。当人类利用自然生态系统的生态功能时，它就会创造出一定的社会成果或使用价值。生态效益就是指自然界的生态系统产生的某种影响或结果，这种影响或结果可能是好的，也可能是不好的，既可能带来生态环境的改善，也可能带来生态环境的恶化。^[4]为了趋利避害，人们往往采取一些积极的活动。但由于生态效益本身具有的外部性、间接性和积累性等特性，使得活动的投入没有或部分没有享有投入所带来的生态效益，以至影响到人们生态保护行为的积极性。“理性经济人”为片面追求经济效益，都会忽略生态效益，给生态系统造成负外部经济效益，生态危机加剧，人类可持续发展受到影响。为了有效地避免经济人负外部经济效益性行为的产生，我们需要国家、社会、生态效益受益人及其组织以经济手段给予生态环境建设主体适当的经济补偿，使生态效益的外部性内部化，生态环境建设的投资主体得到合理的回报，调动他们的积极性，最终改善生态环境现状。

（一）生态效益补偿的概念

生态补偿最早源于1976年的Engriffsregelung政策，1986年美国开始实施的湿地保护No-net-loss政策也体现了生态补偿原则。^[5]但由于各个学科领域就生态补偿研究侧重角度的不同和生态补偿本身具有的复杂特性，时至今日，生态补偿并没有形成一个统一化的界定。在生态学领域，《环境科学大辞典》曾将自然生态补偿定义为“生物有机体、种群、群落或生态系统受到干扰时，所表现出来的缓和干扰、调节自身状态使生存得以维持的能力，或者可以看作生态负荷的还原能力。”^[6]政治学和社会学领域，生态补偿从“生态环境加害者付出赔偿”演化成“对生态环境保护，建设者的财政转移补贴机制”。^[7]经济学领域，生态补偿是指通过对损害或保护资源环境的行为进行收费或补偿，提高该行为的成本或收益，从而激励损害或保护行为的主体，减少或增加引起行为带来的外部不经济性或外部经济性，达到保护资源之目的。^[8]

我国学者对生态效益补偿也给出了一个界定：生态效益补偿从狭义角度理解为对生态功能或生态价值的补偿，包括对为保护和恢复生态环境及其功能而付出代价、做出牺牲的单位和个人进行经济补偿，对因开发利用土地、矿产、森林、草原、水、野生动植物等自然资源和自然景观而损害生态功能，或导致生态价值丧失的单位和个人收取经济补偿金。广义的生态效益补偿，还包括对因环境保护丧失发展机会区域的居民进行的资金、技术、实物上的补偿和政策上的优惠，以及为增进环境保护意识，提高环境保护水平而进行的科研、教育费用的支出等。^[9]

生态效益补偿制度设定的最终目的是为了保护或恢复生态系统的生态功能或生态价值，为了达到这个目的，需要对从事生态建设的人在生态建设中做出的贡献和受到的损失进行补偿，以鼓励他们进行生态建设的积极性。所以说，生态效益补偿就是指人类社会为了维持生态系统对社会经济系统的永续支持能力，针对生态环境进行的补偿、恢复、综合治理等行为，从而起到维持、增进生态环境容量或抑制、延缓自然资本的消耗和破坏过程的作用，以及对生态建设做出贡献者和由于环境保护和利用自然资源而利益受损者所给予的资金、技术、实物上的补偿，政策上的优惠等行为，其实只是通过补偿制度的设计，达到生态系统与人类社会的协调、良性互动，最终实现社会经济和人类自身的永续发展。

（二）生态效益补偿的经济学理论基础

1.生态环境的公共物品属性

从物品的消费和供给环节来看，在物品的消费环节，当消费的人数增加而供给的成本并没有随之增加时，此类产品或服务就具有了消费上的非竞争性；在物品的供给环节，当供给某种产品或服务时，如果不容易做选择性的供应而必须一视同仁，那这种产品和服务的供给就具有了非排他性。这种在供给上不能排他的商品或服务，称为公共物品。在供给上可以排他，但在消费上不互相排斥的商品或服务称为准公共物品。公共物品往往有公共部门提供，准公共物品可能由私人部门提供。^[10]除此之外，那些既具有竞争性又具有排他性的物品就是私人物品。

生态环境的特征之一就是供给的普遍性、资源的共享性和非排他性，所以生态环境具有典型的公共物品属性，即我们不会因为自己对生态环境的消费而排除他人对生态环境的使用和消费。事实上，因为生态环境状况改善而带来的利益往往也是由公众分享的，生态环境改善产生的利益不会因为利益来源于某个个体的投资就排除了其他人对利益的享有，这称之为公共物品的“搭便车”现象，即通过某种方式让别人付出精力、时间等，而自己袖手旁观、坐享其成的行为。^[11]对于生态环境而言，如果由自己采取某些行为，那么自己一定要付出成本，但该行为所带来的好处却不限于自己，其他人也能获益。反之，如果自己不采取行为而由他人行为，那么别人付出成本自己却可以享受好处。

另一方面，在市场经济条件下，如果市场主体可以任意、无偿、无限制地开发、利用共有资源或向环境排放污染物，从短期来看，每个市场主体都可以不断地从其开发、利用环境资源或排污行为中获得全部正效益，但由此产生的负效益则分摊给其他的人和后代人。在如此动机的驱使下，每个市场主体的共同行为必然导致环境资源的枯竭、破坏甚至毁灭，这即是“公共牧地的悲剧”——当许多人共同拥有某种资源时，每一个人会基于自身利益考虑而尽可能使用，结果是对珍贵的生态环境造成不可弥补的伤害。^[12]

2.生态环境的外部性

外部性原理是解释经济活动与生态环境问题的一个基础理论。外部性又称为外部效应，是指某种经济活动给予这项活动无关的第三方带来的影响。早在1910年，经济学家马歇尔就提出了外部性的概念，此后的经济学家庇古将外部性划分为外部经济性和外部不经济性。庇古在《福利经济学》中指出：“经济外部性的存在，是因为当人们提供劳务时，往往使其他人获得利益或受到损害，可是并未从受益者那里获得报酬，也未向受害者支付任何补偿。”^[13]对其他人造成损害的行为具有外部不经济性，又称负外部性；使其他人共同受益的行为具有外部经济性，又称正外部性。

3.外部不经济性的内部化

外部性的存在会导致市场失灵，而要通过市场资源配置实现帕累托最优以解决环境问题，必须使外部不经济性内部化，即要使市场主体将自己行为的外部效应纳入成本。对外部性的解决方法，经济学家有不同认识，最著名的要属庇古税和科斯定理。庇古认为：外部性产生的原因是市场失灵，要通过政府干预来解决。正外部性就给予补贴，负外部性就予以罚款，使外部性生产者的私人成本等于社会成本，达到整个社会福利水平的提高。科斯认为：外部性的实质是双方产权界定不清，权力和利益边界不确定。解决外部性问题就要明确产权，即要明确人们是否有利用自己的财产采取某种行动并造成相应后果的权利。(www.xing528.com)

其实，在产权没有明确界定的情况下，无法确定谁的行为妨碍了谁，谁应该受限制，更无法确定谁补偿谁。而在产权界定清晰的基础上，基于产权产生的行为权力和利益边界十分明确，没有交叉，也很公平。所以，生态效益补偿应以资源产权的明确界定作为前提，通过体现超越产权界定边界行为的成本，或通过市场交易体现产权转让的成本，引导经济主体采取成本更低的行为方式，达到资源产权界定的最终目的：资源和环境被适度持续的开发和利用，经济发展与生态保护达到平衡协调。

（三）丝绸之路经济带生态效益补偿制度的具体内容

生态环境是一个复杂的整体，任何局部区域生态环境的破坏或是生态功能的缺损都可能会影响到整个生态系统乃至全球生态系统的平衡稳定。生态环境破坏具有明显的外部不经济性。如丝绸之路经济带地区的许多河流，都是黄河、长江等重要干流的重要水源补给区，随着近些年人类的过度开发利用环境资源，水土流失，草原沙化、荒漠化和盐碱化等，水源涵养能力下降，已经开始威胁到黄河和长江中下游地区的生态环境。这种生态环境破坏的危害并不完全由经济带的主体独自承担，而是由中下游和其一并承担，如果危害更严重的话，这一切后果将可能由全国承担。生态建设和环境保护是一种为社会提供集体利益的公共物品或劳务，它被公众所消费，这种物品一旦被生产出来，没有人可以被排除在享受它带来的利益之外，所以它是外部经济性很强的公共物品。基于生态环境具有的公共物品属性，使得生态建设和环境保护的外部受益者能无偿地占有别人的利益而不珍惜，对于生态建设和环境保护的内部行为者却因为自己创造的利益被他人部分享有而自己的局部利益无法补偿使得其积极性受损，从而减少了对社会利益的贡献。为此，我们应该建立合理高效的生态效益补偿机制，充分调动生态建设者的积极性，通过合理的制度安排，使受益者支付合理的获益成本，行为者得到合理的利益补偿，实现最大的生态效益。

近年来，我国为了加强生态环境保护，进行了生态效益补偿的尝试，在恢复生态环境功能等方面起到了极大的作用。结合已有的经验和现实状况，丝绸之路经济带应尽快建立和完善统一的生态效益补偿制度。具体应包括如下内容。

1.丝绸之路经济带生态补偿财政转移支付制度

生态补偿财政转移支付制度是政府进行生态补偿的一项重要制度，即为了实现生态系统的可持续性，通过公共财政支出将其收入的一部分无偿地让渡给微观经济主体或下级政府主体支配使用所发生的财政支出。生态补偿实行的转移支付有税收返还、专项拨款、财政援助、财政补贴及综合利用和优化环境予以奖励等形式。对生态效益补偿进行财政转移支付是由政府管理公共事务的职责决定的，也是各地区间协调发展的要求。对于生态敏感的贫困地区，当地政府可以通过转移支付的方式补偿他们因生态环境保护而可能丧失的经济发展机会。对于环境已被污染、生态已遭破坏的地区，可以根据其检测掌握的该区域环境污染状况经济发展形势及其所要达到的环境质量目标确定补偿金额的数目。

2.丝绸之路经济带生态补偿费制度

生态补偿费是指环境保护行政主管部门对开发利用生态环境资源的生产者和消费者直接征收的，用于在保护、恢复开发利用过程中造成的自然生态环境破坏的费用。在丝绸之路经济带地区征收生态效益补偿费，实质是要求在丝绸之路经济带地区从事具有生态效益功能的自然资源开发利用活动，对丝绸之路经济带生态环境造成不良影响的生产者和消费者为其行为后果承担责任。该制度在20世纪50年代就已经被世界上的许多国家采用，但在我国还只是在试点阶段，生态效益补偿制度的建立也不完善。所以，在丝绸之路经济带要进行生态环境保护，对开发利用自然资源造成其生态功能丧失者征收生态效益补偿费，必须运用行政手段，明确征收生态补偿费的目的、主体、对象、范围、标准、使用等，从而进一步完善我国丝绸之路经济带生态补偿费制度。

3.丝绸之路经济带生态税制度

生态税又称环境税，指国家为了筹集资金保护环境与资源，调节经济主体环境保护与资源利用行为，对开发、利用环境资源的社会组织和个人，课征的一系列税收总称。生态税是一项专项税收，作为国家财政收入，只能用于生态环境保护，使生态获得补偿的筹资机制。在丝绸之路经济带征收生态税也是防治污染、改善环境的一种经济手段，是利用价值规律，通过征收适当税额给损害环境资源的社会组织和个人以外在的经济压力，促使其节约和综合利用自然资源、减少和消除环境损害。生态税是丝绸之路经济带促进环境保护、进行生态补偿的激励机制，体现生态补偿的目的，属生态补偿的制度之一。

4.丝绸之路经济带生态补偿基金制度

生态补偿基金制度是一个总括性的概念，它包括以生态建设和生态补偿为目的设立的林业基金、森林生态效益补偿基金、环境整治基金、退耕还林补偿基金等基金制度。生态补偿基金制度可以充分调动丝绸之路经济带的社会力量进行生态补偿，在丝绸之路经济带地区建立一套行之有效的生态补偿基金制度，生态补偿基金制度是生态补偿资金有效运作的根本保证。虽然国家在财政体制改革过程中一度加大了对生态建设和环境保护方面的资金投入，但在丝绸之路经济带建立完备的生态补偿基金制度更能保障多渠道、多层次、多形式的资金投入，从而最大限度地调动社会各方力量进行生态补偿。此外，完善的生态补偿基金制度使得生态环境保护的资金来源和数量具有了稳定性和可操作性，且资金在使用的过程中能得到有效的监督和利用，提高了资金的使用效率。

生态环境建设是一项长期而艰巨的任务，需要政策、资金、技术、人力等多方面的支持。丝绸之路经济带西部地区作为黄河、长江等重要河流的水源涵养地，其生态功能的地位不容忽视。中央以及地方政府也针对经济带的境况进行了生态保护工程的立项，其中近十年将重点实施林区封山育林、牧区退牧还草、生态移民等急需措施，尽快遏制生态破坏和草原退化局面，随之采取综合措施，促进全面恢复功能，从根本上增加和提高水源补给能力。面对这些项目的实施，国家和地方财政必须予以大力支持，通过征收生态税（或费）、划拨专项资金等方式进行资金支持。丝绸之路经济带的经济发展水平整体不高，但是其生态作用又举足轻重，我们必须在有限的财政资金支持幅度内，争取最广泛的社会生态补偿基金和国家生态补偿基金，号召丝绸之路经济带以及全国广大民众共同参与到生态建设中来。