社会主义市场经济下的投资体制改革及其目标

2004年7月1日我国第一部《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）开始实施。同期，国发【2004】20号文《国务院关于投资体制改革的决定》（以下简称《决定》）正式发布，这部法律和这个决定的实施对我国的行政管理和投资体制的改革产生了巨大的影响。

《行政许可法》和《决定》的发布实施，经历了极其艰苦和复杂的过程。《行政许可法》从1996年开始着手研究起草到2003年8月27日由全国人民代表大会常务委员会通过，历时7年。而投资体制改革的工作，实际上从党的十一届三中全会以后，伴随着经济体制的改革从1979年就已经逐步开始。1992年党的十四大，提出了社会主义的市场经济，投资体制的改革进入了新的时期，直到2003年12月，国务院才通过了《决定》。

《行政许可法》对行政许可的设定和实施进行了规范。在通常情况下，行使设定的机关不得行使实施权，行使实施权的机关不应具有设定权。这一方面作用，关键是将行政许可的设定权与实施权给予了严格分离，同时对政府实施行政许可的范围和方式提出了明确要求。

投资体制的改革，主要在于突破传统体制的束缚，进而形成投资主体多元化、投资来源多渠道、投资决策多层次、投资方式多样化的格局，有力地推动我国社会生产力的发展。《决定》的颁布为建立适应社会主义市场经济要求的新型投资体制奠定了基础。

《决定》明确指出，深化投资体制改革的总体目标，是最终建立市场引导投资、企业自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、宏观调控有效的新型投资体制。就是要改革政府对企业投资的管理制度，按照“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则，合理界定政府投资职能，进一步确立企业在投资活动中的主体地位，落实企业投资自主权；营造各类投资主体公平竞争的市场环境，促进各类资本要素的合理流动。《决定》第一次明确规定，变审批制为核准制和登记备案制。

1.审批制和核准制比较

实行核准制是投资体制改革的重大制度创新。核准制与审批制比较，相同之处是，依然要通过相当的政府投资主管部门审核批准，但主要在审核的范围、审核的角度、审核的内容、审核的程序四个方面存在着重大的区别。

（1）审核的范围不同 需要核准的项目是指企业不使用政府性资金投资建设的重大项目和限制类的固定资产投资项目，对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制。需要核准的项目，由国务院发布项目目录予以界定。核准的主体是政府投资主管部门。

（2）审核的角度不同 在审批制之下，政府既从社会管理者的角度又从投资所有者的角度，来对企业的投资项目进行审核；在核准制的情况下，政府只是从公共管理的角度审核企业的投资项目，主要是从外部性、公共性，宏观性、战略性，经济、社会、资源、环境等综合性三个方面进行审核。

（3）审核的内容不同 在核准制下审核的内容主要是“维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断”等方面，而对项目的市场前景、经济效益、资金来源和产品技术方案等方面的内容，由企业自主进行。

（4）审核的程序不同 在过去实行审批制的情况下，企业投资项目一般要经过批准《项目建议书》或者叫《预科研》即立项审批，然后是《可行性研究报告》的审批和《开工报告》等政府的审批环节。而在核准制的情况下，政府只审核企业投资《项目核准申请报告》一个环节。(www.xing528.com)

（二）实行不同批准方式的项目划分

由此可见，2004年国务院发布的《国务院关于投资体制改革的决定》，目的在于彻底改变不分投资主体、不分资金来源、不分项目性质，一律按照投资规模大小分别由各级政府及有关部门审批的企业投资管理办法，而是根据不同投资项目决定采用何种批准方式。

（1）政府投资项目 按照规定，企业使用政府投资的项目，采取审批制，按照投资规模分级管理：

1）企业使用政府直接投资或使用资本金注入的方式注册的项目，只审批项目建议书、可行性研究报告，除特殊情况不再审批开工报告。

2）企业使用政府补助、转贷、贴息投资建设的项目，只审批资金申请报告。

（2）企业投资项目 企业不使用政府投资项目，采用核准制和备案制：

1）核准制：重大项目、限制类项目只提交《项目申请报告》核准。

2）备案制：其他项目。

而此前的项目，无论是政府投资，还是企业投资，都是审批制，这样严重影响了审批效率。现在，为提高企业的自主能力，让企业更多地享受企业经营的自主权利和承担市场变化而带来的风险，由企业投资的项目就可以实行核准和备案制。其中在国家和各地发展与改革委员会制定的核准项目名录的项目，需要实行核准制度，其他项目就可以实行备案制度。同样，超过一定规模的项目，发展计划部门为了综合统筹当地甚至全国的供求关系，就需要进行核准。

至于使用国家资金的项目以及政府投资项目，仍实行以前的审批制度。