建设法规立法程序-建设法规

立法体制主要解决的是哪些国家机关有权立法的问题，而立法程序则主要解决的是享有立法权的国家机关如何按照宪法和法律规定的程序立法的问题。也就是说，没有立法权，不能立法，有了立法权也不能乱立法。任何国家机关都必须按照宪法和法律规定的权限和程序来立法。建设立法程序是指有相应立法权的国家机关依法制定、修改、废止建设方面的法律、行政法规、部门规章以及地方性法规、地方政府规章的过程中所必须遵循的法定步骤和方法。这包括建设法规的立法程序、工程建设行政法规的立法程序、部门建设行政规章的制定程序、地方性建设法规的立法程序和地方政府建设规章的制定程序。

（一）建设法规的立法程序

建设法规的立法程序是指全国人民代表大会及其常务委员会在依法制定、修改、废止工程建设法规的过程中所必须遵循的法定步骤和方法，一般分为立法准备阶段、法律确立阶段、法律完备阶段三大阶段。

1.立法准备阶段

该阶段包括国家立法机关接受立法建议和意见，进行立法预测，制定立法规划，选择参与立法人员，拟订立法议案、形成法律草案、论证法律草案等，还包括对于新的重大问题的探索性试验等。据1995年《建设部立法工作程序规定》，草拟建设法规的具体程序为：向国务院呈报起草法律的工作安排；确定起草小组成员名单；调研有关政策、法规、案例；草拟规范性文件条文及说明，送有关部门征求意见；组织专家论证会，经修改后形成送审稿；部常务会议对送审稿进行讨论，通过后呈报国务院；国务院论证后形成法律（草案）；全国人民代表大会法律委员会对法律（草案）进行再论证。论证后的法律（草案）才能向人民代表大会及其常务委员会提出。在立法工作中，本阶段是一个打基础的阶段，直接关系到立法的质量。

2.法律确立阶段

该阶段包括法律草案的提出、法律草案的审议、法律草案的通过和法律的公布四个步骤。

（1）法律草案的提出 法律草案是指依法享有立法提案权的国家机关、组织或者个人按照法定程序向立法机关提出的，关于制定、修改和废止某项法律的正式提案。法律草案是议案的一种，它不同于一般的立法建议。一般的立法建议，泛指任何机关、组织或公民提出的立法意见和设想。它的提出不需经法律授权，也不属正式的立法程序。法律草案，则只有经法律授权的机关和个人才能提出。享有立法提案权的机关或人员，通常由法律明确规定。根据我国宪法和有关法律的规定，可以向全国人民代表大会提出属于其职权范围内的法律草案的机关、组织和个人是：全国人民代表大会主席团、全国人民代表大会常务委员会、全国人民代表大会各专门委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人民代表大会代表30人以上或一个地方代表团。有权向全国人民代表大会常务委员会提出属于其职权范围内的法律草案的机关、组织和个人是：全国人民代表大会各专门委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人民代表大会常务委员会委员10人以上。

（2）法律草案的审议 法律草案的审议是指立法机关对享有立法提案权的机关、组织或个人提出的法律草案进行正式审查和讨论的专门活动。法律草案一经提出，立法机关就必须进行审议，并决定是否列入议事日程。向全国人民代表大会提出的法律草案，由主席团决定是否列入议事日程；向全国人民代表大会常务委员会提出的法律草案，由委员长决定是否列入议事日程。

通常，在法律草案正式讨论之前，提出法律草案的机关或人员都要指派负责人向立法机关说明法律草案的基本精神、内容及立法意图，以便代表或委员进行充分酝酿和讨论。在法律草案的审议过程中，全国人民代表大会主席团会议和人民代表大会常务委员会的委员长会议，是进行立法程序的领导机关。它们分别决定和安排议程，决定法律草案在什么范围内讨论，决定法律草案何时表决。各专门委员会有权就有关的法律草案向法律委员会提出意见；法律委员会有权统一审议向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会提出的法律草案。

列入全国人民代表大会会议议程的法律草案，先由全国人民代表大会代表听取法律草案说明，再经各代表团审议和专门委员会审议，审议后再由法律委员会根据其审议意见进行统一审议，统一审议后再向主席团提出审议结果报告和法律草案修改稿。经主席团审议通过后，印发给会议代表由各代表团审议。法律委员会再根据各代表团对法律草案修改稿的审议意见进行修改，提出法律草案表决稿，由主席团提请全国人民代表大会全体会议表决。

列入全国人民代表大会常务委员会会议议程的法律草案，首先由人民代表大会常务委员会全体委员听取法律草案说明，进行初步审议，或者先交由有关的专门委员会审议，提出报告后再提请人民代表大会常务委员会会议审议；然后由法律委员会根据审议意见对法律草案进行修改，提出草案修改稿，交由下次或者以后的人民代表大会常务委员会进行再次审议，作出决定。

（3）法律草案的通过 法律草案的通过，是指立法机关对经过讨论修改的法律草案进行表决，作出同意的决定，从而使法律草案成为法律的过程。法律草案审议结束后，立法程序就进入了法律草案的通过阶段。这一阶段是立法程序中的决定性阶段。法律的通过需要立法机关组成人员的法定人数的赞成。根据我国宪法和有关法律的规定，宪法修正案的通过，需由全国人民代表大会全体代表的2/3以上的多数赞成（绝对多数通过）。全国人民代表大会审议的法律草案和其他议案的通过，需由全国人民代表大会全体代表的过半数赞成（相对多数通过）。全国人民代表大会常委会审议的法律草案的通过，需由常务委员会全体组成人员的过半数赞成。法律草案的表决方法，通常有秘密和公开两种方式。我国法律规定：全国人民代表大会会议通过议案，可采用无记名投票方式、举手方式或其他方式。全国人民代表大会常务委员会通过议案，可采用无记名投票方式或者其他方式。

（4）法律的公布 公布法律也称颁布法律，是指立法机关或国家元首将通过的法律以一定的方式予以正式公布，以便全社会遵照执行。法律草案通过后，应依法予以正式公布。公布法律是立法程序中最后一个不可缺少的步骤，也是法律生效的前提。法律通过后，凡是未经正式公布的都不能发生法律效力。法律的公布必须由特定机关或人员采用特定方式进行。我国宪法规定：“中华人民共和国主席根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定，公布法律。”公布法律的方式，一般都是在立法机关的刊物上或其他刊物上公布。我国公布法律的正式刊物是《全国人民代表大会常务委员会公报》。公布的法律何时生效，大致有两种情况：第一种是自公布之日起生效；第二种是法律公布后，经过一段时间后生效。如果法律有一个确定的生效日期，即从该日期起生效。如果法律没有一个确定的生效日期，那么，一般推定该法律自公布之日起就生效。

3.法律完备阶段

该阶段包括法律的解释，法律汇编，法典编纂，法律的修改、废除等。法律的解释，是指特定的人或组织对特定法律规定意义的说明。法律解释按照解释主体和解释效力的不同，可分为正式解释与非正式解释两种。正式解释又称法定解释，具体可分为立法解释、司法解释和行政解释。非正式解释又称学理解释。法律解释的方法按照解释尺度的不同，可分为字面解释、限制解释和扩充解释。我国现行的法律解释包括全国人大常委会所进行的立法解释和国家最高司法机关所进行的司法解释。法律汇编是对已经颁布的规范性文件按照一定的目的或标准进行系统的排列，汇编成册。法典编纂是指对散见于不同规范性文件中的属于某一部门法的全部现行法律规范，进行审查、修改和补充，编纂成具有完整结构的、统一的法典的活动。

（二）工程建设行政法规的立法程序

工程建设行政法规的立法程序是指国务院依法制定、修改和废止建设行政法规所遵循的法定步骤和方法。根据1987年4月21日国务院批准颁布的《行政法规制定程序暂行条例》，行政法规制定程序分为以下几个阶段：

（1）行政法规案的提出 行政法规案主要是国务院各部委在本部门工作规范内提出编制规划（分五年规划和年度规划，具有指导性）的建议，经国务院法制局综合平衡，审查后报国务院审议。对列入规划、需要制定的行政法规，由国务院各主管部门负责起草。起草重要的行政法规，其主要内容与几个主管部门的业务有密切关系的，由国务院法制局或者主要部门负责，组成各有关部门参加的起草小组进行工作。

（2）行政法规案的审议 起草工作结束后，主管部门应将草案报送国务院审批，同时应附有草案说明和有关材料。国务院法制局对法规草案进行初步审查，审查的范围包括：立该项法规草案的必要性和可能性；法规草案的内容是否与法律相符合；是否准确、清楚，是否存在有待协调之内容；法规起草是否符合程序要求，附送材料和手续是否完备等。草案经初步审查后，由国务院法制局提出审查报告，与法规草案一起，提交国务院审议。

（3）行政法规案的处理 行政法规案的处理，是指国务院对行政法规案是否通过作出的决定。国务院通过行政法规案，要经过国务院常务会议，经过全体会议组成人员充分讨论，发表意见，由总理作最后决定。

（4）行政法规的发布 发布行政法规是制定行政法规的最后程序，是行政法规生效的前提。国务院发布的行政法规，由国务院总理签署发布令；经国务院批准由国务院各部委和直属机构发布的行政法规，由部门首长签署发布令。发布令中包括发布机关、法规名称、序号、通过或批准日期、生效日期、签署人和发布日期等项内容。经国务院总理签署发布的行政法规，由新华社发转，在《国务院公报》、《人民日报》上刊载。

（三）部门建设行政规章的制定程序

部门建设行政规章的制定程序是指国务院各部门依法制定、修改和废止建设行政规章的步骤和方法。目前我国在这方面没有统一规定，一般也包括部门行政规章案的提出、审议、处理和发布四个阶段。

部门行政规章一般是由部门内业务主管司（局）在本司（局）的职责范围内提出。其主要内容如果与两个或者两个以上业务主管司（局）有联系，应当由有关的业务主管司（局）会签联合提出。各司（局）起草的规章案，经司（局）负责人签署后，应当连同规章草案说明和有关资料一并上报，经部务会议讨论通过，部长签署部长令，在本部门所属报刊上刊载。

原建设部于1988年9月27日公布了《建设部立法工作程序和分工规定》，规定其工作程序大致如下：①成立起草小组；②调查研究，收集和编译国内外有关政策、法规、案例等资料；③草拟规定条文及说明，送有关部门征求意见；④召开专家论证会，进一步修改，形成送审稿；⑤送审稿由起草部门规章的司（厅、局）主要负责人签署，送体改法规司审核后，经主管副部长同意，提交部务会议（1991年改为部常务会议）审议；⑥在部常务会议上，由起草部门规章的司（厅、局）主要负责人作关于送审稿的说明，体改法规司作关于送审稿的审查报告；⑦经部常务会议通过，发布部门规章。由部长签署建设部令发布。

住房和城乡建设部草拟行政规章的内容与有关部门意见不一致的，应当协商；经协商仍不能达成一致意见，应当将住房和城乡建设部与有关部门的意见一并上报国务院；如果部内各司（厅、局）之间意见不一致，也应当协商，经协商仍不能达成一致意见，由体改法规司协调，协调不成时，由体改法规司提出建议，报主管副部长决定。(www.xing528.com)

住房和城乡建设部发布部门规章，应经部务会议（1991年改为部常务会议）通过，由部长签署建设部令，体制改革法规司发稿，在《中国建设报》上全文刊载。

（四）地方性建设法规的立法程序

地方性建设法规的立法程序一般分为地方性法规案的提出、审议、表决通过和公布四个阶段。

1.地方性法规案的提出

地方性法规案的提出，是指由宪法、组织法和其他有关法律规定的，有地方性法规提案权的国家机构和人员，向地方立法机关提出地方性法规案，使其列入地方立法机关的议事日程的活动。

向有立法权的地方人民代表大会及其常务委员会提出地方性法规案的是：本级人民代表大会主席团、本级人民代表大会常务委员会、本级人民代表大会代表10人以上联名及人民代表大会常务委员会组成人员5人以上的联名，提出地方性法规案，应当提交提案机关的主要负责人签名或者提案人全体签名的书面报告，并附该项法规草案的说明和有关的参考资料。

2.地方性法规案的审议

地方性法规案审议，是指地方立法机关对列入议程的地方性法规案正式进行审查讨论。

一般在地方人民代表大会会议举行前，人民代表大会常务委员会将准备提请会议审议的地方性法规草案发给人民代表大会代表，以便代表对草案充分研究。在地方人民代表大会召开时，由人民代表大会常务委员会提请大会预备会议通过后列入议程。由地方人民代表大会常务委员会审议的地方性法规案，一般由主任会议决定列入人民代表大会常务委员会会议议程草案，然后交人民代表大会常务委员会全体会议通过，方可正式进行审议。对列入地方人民代表大会或者常务委员会会议议程的地方性法规案，提出议案的机关负责人或者提案人，应当向审议机关会议说明，并提供有关的书面材料。地方人民代表大会审议法规草案，可以一次通过，也可以授权常委会进行修改并审议通过。

3.地方性法规案的表决通过

地方性法规案表决，是指地方立法机关对地方性法规案作出决定，地方人民代表大会或常务委员会进行表决，由全体代表过半数同意即通过。通过的地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会及国务院备案。

4.地方性行政法规案的公布

地方人民代表大会及其常务委员会通过的地方性行政法规应当以本级人民代表大会或本级人民代表大会常务委员会名义发布公告，予以公布，并在本级《人大常委会公报》和当地主要报刊上刊载。

（五）地方政府建设规章的制定程序

地方政府规章的制定程序一般分为地方政府规章的提出、审议、处理和发布四个阶段。

1.地方政府规章案的提出

地方政府规章案一般由地方人民政府所属的委、办、厅、局在本部门职责范围内提出。

如果规章草案中的主要内容涉及两个以上部门职责的，应由主要的有关部门会签后联合提出。属于地方全局性的规章案，可由政府法制局提出。规章案提出单位的主要负责人签署后，应当连同规章草案的说明书和有关资料一同上报。

2.地方政府规章案的审议

对地方政府规章案的初步审查由地方人民政府法制机构负责。经初步审查合格的，法制机构应当作出审查报告，并与规章案一并交本级人民政府审议通过。

对规章案的审议由地方人民政府常务会议或全体会议进行。

3.地方政府规章案的处理

地方政府规章的处理是在地方人民政府常务会议或全体会议组成人员讨论的基础上，由行政首长作出最后决定。

4.地方政府规章的发布

地方政府规章以人民政府令的形式发布，发布令由地方政府行政首长签署，地方人民政府公报、当地主要报刊对规章予以全文刊载，并报国务院备案。