高等教育投资制度：重构法律框架，优化政府责任及权限

我国高等教育投资法律滞后于高等教育投资实践，立法体系不合理，政策性和原则性规定多，程序性及配套法规缺乏。高等教育投资的经费保障、财政拨款和资金的使用管理缺少明确、具体的立法，相关法律关于教育经费的规定，不够系统、缺乏可操作性。目前，我国高等教育投资责任虚化、投资不足、投资不公平和投资效率低均与投资法律不完善相关。政府高等教育投资权作为一种行政权力，通过高等教育投资立法，将其应该纳入法治的轨道，进行合理的配置与监督，使投资过程更加科学、民主，促进高等教育投资效益。在立法内容上，政府高等教育投资基本法应围绕政府高等教育投资权这根主线进行规定。根据前文的研究基础，并结合立法目的和立法架构的设计，政府投资高等教育法应主要包含以下内容：

1.优化政府投资责任及权限。

（1）目前教育部直属高校占用了中央政府高等教育投资的大部分教育经费，地方高校得到中央政府投资较少，地方高校的教育质量受到教育经费短缺的制约，部分地方高校就陷入了经费短缺、质量不高的恶性循环状态。这种投资状况不利于我国高等教育均衡和可持续发展。中央政府对高等教育的投资责任不应仅根据高校的隶属关系划分。作为政府责任划分改革方案之一，建议把高校全部划归于地方政府管理，中央政府负责统筹转移支付和专项资金来平衡各地高校的发展。中央政府在转移支付和专项资金执行的过程中，需要考虑到地区差异，高校办学质量、办学条件、办学基础和办学绩效等综合因素。中央拨款重点考虑高等教育公平和高等教育投资的绩效，向经济欠发达地区投资倾斜。向办学质量和科研成果质量高的高校倾斜、向高等教育成长速度快的高校倾斜，简而言之，中央政府投资的原则是，在教育投资公平基础上，重点考虑效率，体现“奖优惩劣”原则。

（2）根据上述高等教育投资分权改革方案，中央财政只负责高等教育经费的三部分，对地方高校的转移支付、对学生的资助以及对面向全国招生的高校按照区境外招生比例提供财政拨款。高等教育的其他部分经费等由地方政府承担。中央政府对地方政府的高等教育进行转移支付，对经济欠发达地区的高等教育进行扶持，促使高等教育资源分布均衡。

2.改革高等教育投资预算。我国高校以公立高校为主，财政经费是高校经费的主要来源，政府投资不足必然影响高等教育的发展。要保障高等教育投资，需要通过立法明确政府的投资责任。预算制度是实现政府投资的手段，高等教育经费预算是中央和地方政府预算的组成部分。^[35]高等教育预算制度的完善对高等教育资金保障具有重要意义。

（1）实行高等教育预算单列。在我国现行的预算制度下，预算等级分为类、款、项、目四级。高等教育事业费属于文教科学卫生事业费类中的款级，高等教育基本建设费属于基本建设费类中的社会文教费款级。我国高等教育经费没有预算单列，是导致高等教育经费不足的主要原因之一。高等教育投资预算制度改革方案是提高教育投资预算的等级，由款级提高到类级。

（2）改革高等教育预算管理权。目前，我国高等教育预算体制是，高等教育投资经费的核拨权在财政部门和发改委。高等教育投资预算中，主管教育的部门作用和影响有限，高等教育投资的财权与事权相分离，形成事实上的“管钱的不管事，管事的不管钱”，导致高等教育投资与政府的教育调控脱节。历史经验和实践证明，高等教育拨款的环节越多，发生截留、设租寻租、产生腐败等概率就越大，高等教育拨款的减损也越多。改革我国高等教育投资预算这种体制，需要赋予教育主管部门对高等教育预算编制的权力，实现高等教育投资的财权与事权统一。高等教育主管部门对高等教育的经费进行分配、管理、监控，使高等教育投资的事权和财权统一在教育主管部门。这样的制度设计能克服高等教育发展与政府投资脱节的状况，减少高等教育投资过程中的随意性，增加高等教育拨款的透明度和公平性。同时，高等教育经费的分配权、管理权也划归教育部门。

另一种方案，把高等教育投资预算管理权从财政部门和发展改革部门剥离出来，交给专门部门负责。可以考虑设立国家高等教育投资委员会，委员会由学者、专家和财政部、教育部等机构代表组成，其中学者、专家人数占委员会人数的比例不得少于三分之一。高等教育投资委员会是决策机构，主要任务是高等教育投资标准制定、高等教育经费基本需求测算，客观、公正、有效地编制高等教育预算等。

3.加强财政转移支付制度设计。高等教育的转移支付是政府实现高等教育服务均等化的手段，旨在解决我国高等教育投资的纵向不平衡和横向不平衡的问题。我国高等教育发展区域发展不平衡，经济落后地区政府财力有限，对高等教育投资不足，制约了经济欠发达地区高等教育的发展。因此，优化财政转移支付制度设计可以进一步缩小高等教育发展的差距。

目前，我国高等教育的财政转移支付制度需要进一步科学化。1998年高校就业分配制度改革，高校毕业生可以自主择业，高校毕业生一般优先选择到经济较发达的地区就业，导致经济欠发达地区的教育投资随着学生的就业转移到经济发达地区，影响了经济欠发达地区高等教育投资的积极性。^[36]目前，我国高等教育投资需要优化财政转移支付制度。

（1）高等教育财政转移支付独立出来。转移支付是由中央财政“一揽子”拨付给地方政府，一般性转移支付与高等教育专门转移支付没有区分，地方政府如何使用这些资金由自己决定，有的地方政府将资金用于其他公共事务。如果将高等教育的专门转移支付独立出来，地方政府就需要专项转移支付资金专用，从而保障高等教育转移支付资金的有效使用。

（2）重新确立财政转移支付的标准。在政府的财政转移支付方面，国外一般采用不易受到人为控制且能反映其客观性的因素来确定转移支付额。我国高等教育的转移支付以公平为导向，重点是对经济欠发达地区的转移。所以，以各地方人均财力为标准来确定财政转移支付的规模，为欠发达地区的高等教育投资更多资金，有利于改善高等教育落后的状况，有利于高等教育投资的公平。

4.健全高等教育投资程序制度。程序观念强、法律程序规则完备，是一个成熟法治国家的标志。实践中，我国行政机关重实体轻程序，经常出现为了解决实体问题而忽视手段，轻视行政程序权利的行为。高等教育投资程序公正不仅是教育投资实体公正的有力保证，投资程序本身具有重要的价值，它是法律尊严、政府责任和民主行政的应有之意。因此，在高等教育投资行为中要防止暗箱操作、秘密运行的做法，需要通过立法来完善高等教育投资的程序制度，加强高等教育投资程序的透明度，程序规范要遵循公开、公平、公正和效益的法治原则，保障高校有充分的知情权、申辩权和申诉权。

（1）一般程序。政府投资高等教育的过程从总体上可以分为投资标准确定、投资预算、投资预算审查、投资预算确定和投资资金的安排几个阶段。对于政府投资高等教育的一般程序，只是作一个总体和大概的规定，不进行细致入微的阐述。

（2）具体制度。高等教育投资的具体程序制度的设计，主要是解决高等教育投资过程中的突出问题。

建立高等教育投资公开制度。除依法应当保密的事项外，政府投资高等教育的依据、过程和结果，应向社会公开。建立政府高等教育投资参与制度，扩大政府投资环节的公众参与。高等教育投资涉及的财政资金规模大，是关系到社会公众切身利益的政府财政投资，应当建立高等教育投资听证制度。建立政府高等教育投资论证制度，加强政府高等投资中的咨询论证，可行性研究报告应由专业咨询机构编制，并由专业评估机构评估，评估结论作为高等教育投资的重要依据。

5.完善高等教育投资的监督、救济制度。

（1）高等教育投资监督。在对政府投资高等教育监督中，行政机关监督制度存在的最主要的问题是监督力量分散和监督机构不独立。针对改革高等教育投资监督存在的主要问题，本书提出了两种建议方案。方案一是进行监督职能的整合，将监督职能统一交由审计部门负责；方案二是组建新的监督机构，统一负责政府投资高等教育的监督，并在管理体制和职权行使上予以保障。

人大监督的重点之一是对政府投资高等教育的预算审查。目前的问题是缺乏专门的预算审查机构以及预算审查程序的不完善。如果从制度安排上解决这些问题，如在人大内部设立预算委员会、建立政府投资预算初审制度，则涉及人大组织机构和工作程序的调整，需要通过人大组织法或预算法修订的方式予以规定。

（2）高等教育投资救济。高等教育投资是政府提供高等教育产品的决定性环节。高校和学生是享受政府提供的高等教育产品的主体，有权对政府提供公共服务的质量和数量作出最终评判^[37]。为了保证高校和受教育者能对政府的高等教育投资行为给予评价，制度设计应当提供途径保证高校和受教育者能制约政府不当、违法的高等教育投资行为。政府的高等教育投资行为应当受到司法审查，这是法治政府、法治社会的基本要求。因此，高校应当有权对违法、不当的高等教育投资行为提起诉讼。为有效地保护高校的合法权益，监督政府高等教育投资行为，高等教育投资行为的可诉性应该通过立法来确定。

【注释】

[1]应松年：《依法行政十讲》，中央文献出版社2002年版，第1页。

[2]《全面推进依法行政实施纲要》第5条。

[3]自然公正原则有两项基本原则：一是任何人不应成为自己案件的法官。二是在任何人受到惩罚或其他不利处分之前，应当公正地听取其意见。参见王名扬：《英国行政法》，中国政法大学出版社1987年版，第151～160页。

[4]姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，高等教育出版社2002年版，第72页。

[5]刘飞：《德国公法权利救济制度》，北京大学出版社2009年版，第131页。

[6]《全面推进依法行政实施纲要》第5条。

[7]马开剑：“契约管理：公立大学与政府关系的新视角”，载《教育发展研究》2009年第5期。

[8]鲍威：“法人化改革后日本国立大学财政管理体系的重构——从‘行政隶属型’向‘契约型’的转化”，载《比较教育研究》2007年第9期。

[9]公共利益是政治学中一个非常复杂的概念，公共利益是否存在、政府是否代表所有公民的公共利益尚存在争论。例如，自由主义者指出，政府并未代表所有公民的公共利益，而是被某些利益集团“捕获”，即“捕获理论”。因此，他们主张减少政府对经济的干预，让市场在更大范围内发挥作用。(www.xing528.com)

[10]曲绍卫：“契约不完全代理，我国公立大学制度低效问题探析”，载《教育与经济》2006年第3期。

[11]马开剑：“契约管理：公立大学与政府关系的新视角”，载《教育发展研究》2009年第5期。

[12]龙献忠、陶静：“合作伙伴：治理视野中政府与大学关系的新愿景”，载《高等教育研究》2008年第5期。

[13]蒋国华：“西方教育市场化：理论、政策与实践”，载《全球教育展望》2001年第2期。

[14]［英］杰夫·惠迪、萨莉·鲍尔、大卫·哈尔平：《教育中的放权与择校：学校、政府和市场》，马忠虎译，教育科学出版社2003年版，第44～45页。

[15]John Mcmurtrvy，Unequal Freedoms：The Global Market as an Ethical System.Toronto：Garamond Press，1998.

[16]项贤明：“大众化与高等教育体制变革的理论观察”，载于陈学飞、秦惠民主编：《高等教育理论研究精论集：135位专家论高等教育大众化与高校扩招（上）》，中央编译出版社2004年版，第67～77页。

[17]［英］亚当·斯密：《国民财富的性质和原因的研究》，郭大力、王亚南译，商务印书馆1981年版，第321页。

[18]［美］米尔顿·弗里德曼：《资本主义与自由》，张瑞玉译，商务印书馆1986年版，第37～41页。

[19]戴晓霞、莫家豪、谢安邦主编：《高等教育市场化》，北京大学出版社2004年版，第186页。

[20]［美］亨利·罗索夫斯基：《美国校园文化——学生·教授·管理》，谢宗仙等译，山东人民出版社1996年版，第200页。

[21]［英］托马斯·潘恩：《潘恩选集》，马清槐等译，商务印书馆1951年版，第264页。

[22]王乐夫：“论公共行政与公共管理的区别与互动”，载《管理世界》2002年第12期。

[23]杨幼炯：《政治科学总论·现代政府论》，台湾中华书局1967年版，第322页。

[24]J.Buchanan，A Contract ran Paradigm for Applying Economics，American Economics Review，No5，1975.

[25]［美］汉密尔顿、麦迪逊：《联邦党人文集》，舒逊译，商务印书馆1980年版，第264页。

[26]《教育法》。

[27]《教育法》。

[28]陶勇：“对我国教育财政体制改革的思考”，载《学术界》1999年第1期。

[29]栗玉香：《公共教育财政制度：生成与运行》，中国财政经济出版社2004年版，第119页。

[30]《教育法》。

[31]吴志宏：《教育行政学》，人民教育出版社2000年版，第334页。

[32]王万华：《行政程序法研究》，中国法制出版社2000年版，第79页。

[33]［美］博登海默：《法理学、法哲学及其方法论》，邓正来、姬敬武译，华夏出版社1987年版，第104页。

[34]王万华：《中国行政程序法立法研究》，中国法制出版社2005年版，第127页。

[35]成刚：“公共财政框架下教育预算制度研究”，载《教育财会研究》2006年第6期。

[36]陈上仁、李兵：“高等教育财政转移支付政策研究”，载《教育发展研究》2002年第7期。

[37]刘剑文主编：《民主视野下的财政法治》，北京大学出版社2006年版，第54页。