政府投资高等教育权作为一种行政权力，须由行政法规范和控制，因为任何权力都有被滥用的危险。在现代国家，政府承担纷繁复杂的公共职能，发展高等教育是其重要职能之一。我国高等教育投资制度的完善，需要从高等教育资金保障、资金支出、资金使用等方面展开。政府不但要把高等教育资金“蛋糕”做大，还需要把“蛋糕”切好；不但要保证教育经费总量的增长，还要确保教育经费分配得公平、合理，资金利用有序、高效。高等教育投资的行政权力需要规范，高等教育投资权是教育行政法的组成部分，高等教育投资涉及政府的事权和财权，从高等教育经费的取得、分配到管理，都离不开行政权力。有权力就有腐败危险，高等教育投资涉及重大的经济利益，更有滋生腐败的可能。所以，需要通过法律来规范行政权力的行使，预防行政权力滥用和腐败，提高经费的使用效率。因此，高等教育投资制度设计是要约束行政权力的行使，防范“权力寻租”、滋生腐败，通过实体法和行政程序法的完善来控制行政权力。
政府的公共性是指其公共管理性质。政府要对整个社会进行管理，并提供公共物品，增进社会的福利。英国学者潘恩（Thomas Paine）曾指出，政府是一种负载公权力的政治组织，其组织功能和目的在于为全体国民造福。[21]作为公权力的执行者，政府扮演着建立在委托—代理关系上的管理人角色，必须实现公众利益最大化。政府的公共性，体现在“公共管理主体即公共部门的‘公共性’，管理手段即公共权力的‘公共性’，价值观即公平、正义的‘公共性’，管理目标即公共利益的‘公共性’等四个方面”。[22]
政府的自利性是指政府有寻求自身利益最大化的特性。政府公务员也是西方经济学所说的“经济人”，也会追逐自身利益的最大化。政府“是陈述、表示、实现国家意志的代理机关、官吏或组织之总称”[23]。公共选择学派的奠基者布坎南（J.Buchanan）认为，在公共决策中，实际上并不存在根据公共利益进行选择的过程，而只存在各种特殊利益之间的“缔约”过程。[24]政府是由庞杂的机构和人员组成的科层组织，其自利性主要表现为地方各级政府自利、职能部门自利和政府官员自利三个层次。“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制。要组织一个人统治人的政府时，最大困难在于必须首先使政府能管理被统治者，然后再使政府管理自身”。[25](www.xing528.com)
（1）实体性制度规范政府投资。根据《教育法》第16条的规定：“国务院和县级以上地方各级人民政府应当向本级人民代表大会或者其常务委员会报告教育工作和教育经费预算、决算情况，接受监督。”[26]事实上，由于法律规定不明确，没有责任和救济条款，所以政府对高等教育的投资执行情况总体来说是不到位的，有改进完善的空间。《教育法》明确规定政府财政拨款的“三个增长”目标，即：各级政府教育财政拨款的增长要高于统计财政经常性收入的增长，在校学生人均教育经费逐年增长，教师工资和学生人均公用经费逐年增长。[27]加强各级人民代表大会对同级政府预算的审查监督，凡教育经费支出未达到财政支出规定比例的预算，凡教育经费支出占整个财政支出的比例未能实现在上年基础上有增长的预算，均不予通过。从制度上对政府预算支出加以有效监督，财政性教育经费支出占GDP的比重才会逐步提高。所以，高等教育投资需要明确立法，确定高等教育投资占财政支出的比例和占GDP的比例。从法律上完善高等教育投资的监督和责任追究机制，各级政府应该按法律规定接受监督；没有达到法定要求的，要严格追究法定责任。通过规范政府的投资责任，促使政府的高等教育投资行为受到有效的法律约束。
（2）程序性制度规范政府投资。行政机关是高等教育经费的主要管理者，保障高等教育投资的科学、合理和高效，是行政机关的重要责任，高等教育投资的程序性制度设计是重要保障。高等教育投资的关键是投资决策程序，它对高等教育投资结果具有决定性意义。所以，规范高等教育投资行为，核心是完善投资决策程序，保证高等教育投资的公平、公开和科学。健全高等教育投资的程序制度，行政权力的行使必须遵守法定程序，政府对高校的投资行为也应当遵守程序性制度规范。目前，我国高等教育投资领域的资金筹措、使用、绩效评估和监督的程序规定较少。现行高等教育投资主要依靠行政命令来管理，缺乏明确法律依据、法律程序，法律规定不够规范。高校能否获得较多的教育经费，往往取决于学校与上级领导或主管部门的关系、学校的名气等，随意性较大，缺乏法律依据，不够规范。[28]有学者指出，我国专项资金的分配往往缺乏规范科学的法律依据和合理的分配标准，在实际操作中受人为因素的影响很大，带有很大的随意性，容易产生“跑部钱进”的问题。[29]
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