美国学者科恩认为：“民主决定于参与——即受政策影响的社会成员的参与决策。”[43]随着民主政治的发展，公众参与行政过程是一种普遍现象。“对许多人来说，参与意味着他们与决策活动本身有着重要的关系，至少意味着他们不仅有机会选择，而且可以在决策过程的某一点影响决策者。这种影响对最终选择的决策及其实施有着显著的效果。”[44]
《全面推进依法行政实施纲要》第12条规定，“社会涉及面广、与人民群众利益密切相关的决策事项，应当向社会公布，或者通过举行座谈会、听证会、论证会等形式广泛听取意见”[45]；《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》第8条提出，“推行重大行政决策听证制度”。[46]目前，我国高等教育投资领域的公众参与状况不甚理想。“政府投资体制改革应重点解决投资决策排斥公众参与，领导和公务人员以个人意愿替代公众意愿、以少数人选择替代公共选择的问题，即必须下大力气解决投资决策权由政府机关垄断的问题。通过提高投资决策的民主化程度，限制‘公器私用’。”[47]建立政府投资高等教育的参与制度，重点应是征求意见制度和听证制度。
1.高等教育投资征求意见制度。公开征求意见制度是指行政机关在作出行政行为之前，须公开征询公众的意见。“政府公共决策实际上就是将个人偏好整合成社会偏好的过程……在民主政体下，政府及官员的职责就是充分尊重公民的个人偏好，将公民的个人偏好整合成代表广大民众共同利益的社会偏好，并以此为依据制定政府公共决策。”[48]公众的需求宜由公众直接表达，而不应由政府包办，应提高公众议程的地位和作用。[49]编制投资高等教育方案，政府部门应公开征求社会意见；高等教育投资的方案及预算应该公开征求各利益相关者——高校和受教育者的意见或建议。
（1）征求高校、受教育者和社会公众意见。在高等教育投资过程中，投资主体将投资方案和预算情况予以公告，广泛听取利益相关者和社会公众的意见。投资过程中应建立公开征求意见的程序与制度，可以采用座谈会、调查研究、公民讨论等形式公开征求意见。需要通过各种制度安排，扩大利益相关者和社会公众在征求意见中的参与度和质量，让更多参与者能够充分地调研，提出更有针对性和价值的意见。
（2）对征求意见的处理。制度设计上，要召开专门会议研究收集到的公众意见，对公众的意见进行分析、判断、归纳、整理和论证。对其中合理合法的意见要积极采纳，对于那些不予采纳的意见须说明不予采纳的理由。在具体征求意见实践中，征求意见活动随意性取代了制度性，行政参与制度的效果不是很理想。(www.xing528.com)
（3）征求意见制度的目标。高校、受教育者和社会公众提供的意见为高等教育投资带来了更多的有效信息，使得高等教育投资质量有望提高；伴随着高校、受教育者和社会公众参与投资过程，政府投资决定和效果接受程度有望提高。同时，社会公众参与将会增强对于政府投资行为的理解，从而减轻人们对政府机构的批评，改善官僚遭到围攻的困境。[50]
2.高等教育投资听证制度。听证的基本含义就是“听取利害关系人意见的程序”。行政听证的实质是行政法治的体现，是行政主体作出抽象行政行为或具体行政行为，可能产生损害结果时，听取利害关系人意见的法律程序制度；一种在事先、事中监督的程序，行政机关做出决定之前，给利害关系人提供发表意见、提出证据的，对特定事项进行质证、辩驳的程序，实质是听取利害关系人的意见。“对于行政机关而言，这一问题的实质是要求行政机关履行职能实现法律授权的目的时有一个正当合理的程序；从保护公民的合法权益而言，则表现为在行政机关行使权利做出行政行为对行政相对人发生效力之前，就应当提供某种程序的保障，就应当赋予行政相对人以某种程序上的权利，即通过对程序上权利的行使来维护自己的合法权益。”[51]在行政程序法中，听证有三重涵义：其一，听证是行政相对方的一项重要行政权利；其二，听证是一项具体的行政活动程序；其三，听证是现代行政程序法的一项重要的法律制度。[52]自然正义原则在英国普通法上最初仅适用于司法程序，后来被移植到行政程序。自然正义原则的确切内容因时而异，但其普遍适用性却从未受到怀疑。[53]当行政机关的权力日益扩张导致公民权利被侵害的情况不断出现时，这个规则被移到了行政领域，从而确立了行政程序中的听证制度。
由于高等教育投资的资金规模大，高等教育投资影响社会公众的普遍利益，因此，高等教育投资应建立听证制度。通过健全高等教育投资听证制度，使得从听证中获取的意见得到尊重和审慎的采纳，有效地保障高校、受教育者等行政相对人权益，从而实现行政机关的管理目标。通过听证制度，监督高等教育投资行为，可以防止高等教育投资权的恣意，公权力的滥用得到限制。
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