高等教育投资公开制度—行政法视角下的研究

1.行政公开制度。行政公开是指行政机关在行使行政职权时，除涉及国家机密、商业秘密或者个人隐私外，必须向行政相对人和社会公开与行政职权有关的事项。^[30]行政公开的意义是将行政权运作的过程公之于众，使之接受社会监督，防止行政权被滥用。行政公开的本质是通过程序实现对行政权的制约，将行政活动的各领域公开，接受监督，对行政权力的行使有重要的监督作用。^[31]通过行政公开，行政相对人可以有效地参与行政程序，监督行政主体依法行使权力，以维护自己的合法权益。行政公开“长期以来就一直被视为是正当法律程序的基本标准和要求”^[32]。我国政府在传统习惯和作风上，偏重信息保密。许多可以公开的信息，被政府机关作为机密而拒绝公开。这当然也是因为缺乏相关制度规范，没有完善政府信息公开的程序和机制。

2.高等教育投资公开的价值。政府高等教育投资领域中确立行政公开原则，具有如下法律意义：

（1）预防高等教育投资权的滥用。行政权的核心是自由裁量权。行政程序可以保证行政主体行使“自由”的权力但又不违背合理、公正原则。行政公开制度有预防行政权力滥用的功能。行政公开原则的行政行为说明理由制度，要求行政主体公开其进行自由裁量时所考虑考量的相关因素，接受社会公众的评判，对行政主体行使行政权起到了制约作用。^[33]高等教育投资的行政公开制度，要求行政机关公开高等教育投资决策依据、决策过程，并说明投资决策理由等，接受各高校和受教育者的评价这无疑有利于行政机关投资权的监督，预防其权力滥用。

（2）提高高等教育投资行为的可接受性。行政行为的实效主要取决于行政相对人的接受程度。要提高行政相对人对行政权行使的接受程度，一个有效的方法是让行政相对人参与到行政权的行使过程中，提供了解行政权行使情况的便利条件。^[34]高校和受教育者参与高等教育投资的过程，对政府的投资情况和决策过程了解，知道投资决策的理由，一般会提高参与者对政府投资结果的接受程度。

（3）践行依法行政、依法治教的要求。行政公开原则在高等教育投资程序上的确立，将为高校、受教育者参与高等教育投资过程提供一个正当理由。我国行政程序法还未出台^[35]，行政公开制度是通过《政府信息公开条例》及其他规范性文件^[36]确立的。2008年5月，教育部颁布了《教育部机关政府信息公开实施办法》，其第13条、第15条、第18条对主动公开信息、依申请公开的信息及公开方式都作出了规定，对加强高等教育民主、保障公民知情权所起的作用是非常重大的。按照《教育部机关政府信息公开实施办法》和《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）的要求，教育部每年均公开了教育部向部属高校的投资概况。作为公法人，公立高校“无论是作为法律法规授权的组织还是作为提供公共服务的组织，都是在利用政府公共资源进行活动，理应最大限度地向公众提供相关信息，接受公众监督”。^[37]中国高等教育的竞争是政府主导下的竞争，作为竞争主体的各个高校主要在政府主导下争夺政府所提供的各种教育资源。基于此，政府信息公开对高等教育的公平竞争是至关重要的。在高等教育投资程序法律缺失的情况下，坚持公开原则，政府将影响高等教育的相关信息向利益相关人或公众公开，使利益相关者和社会公众知悉，对于促进高等教育公平竞争具有十分重要的意义。(www.xing528.com)

3.高等教育投资公开事项。国务院《全面推进依法行政实施纲要》第12条规定，除依法应当保密的外，决策事项、依据和结果要公开，公众有权查阅。^[38]从保证公众参与和监督的角度，决策过程也应保持公开和透明。^[39]政府高等教育投资领域，公开的信息应包括投资的依据、投资标准、投资机构及职能、投资程序。2007年《政府信息公开条例》确定信息公开范围，其第9条规定，行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：①涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；②需要社会公众广泛知晓或者参与的；③反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；④其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。^[40]

公开投资有关的政府信息。政府信息是政府机关掌握的为履行职责而产生、收集、整理、储存、利用和传播的信息，涵盖行政程序、会议活动及文件资料等方面。从行政过程看，包括决策前信息、决策过程、决策内容及其执行和反馈的信息。公民参与行政程序，就要优先保障公民能够随时得到相关的信息，并且保证这些信息的充分、完整和时效性。这些规定符合公共政策制定应遵循的正义性原则、理性原则、规范化原则和民主化原则。^[41]在政府高等教育投资过程中，对于哪些信息属于信息公开条例中的“涉及公民、法人或者其他组织切身利益的”“需要社会广泛知晓或参与的”^[42]，并没有界定。对于中央与地方政府每年对高等教育投资数千亿元的资金，这些经费是依据什么分配，哪些经费通过竞争性机制分配，哪些经费通过行政手段分配，纳税人应该享有知情权，高校也享有知情权和监督权。鉴于目前政府的投资是各个高校争夺的主要资源，作为竞争主体的高校如果根本就不知道竞争性经费的存在，就没有机会参与竞争。所以，高等教育投资公开是保障高等教育公平竞争的重要前提。

4.公开的方式。高等教育投资公开的方式主要有政府网站、传统媒体和新闻发布会等。公开方式应方便高校、受教育者和社会公众查阅。教育部官方网站、政府网站可以作为政府高等教育投资信息公开的主要渠道。特定媒体如《中国教育报》、地方政府的官方媒体等，可刊登政府高等教育投资政策、法规以及宏观性的信息。